Лекция № 21 «Функции местного самоуправления»

    Вопрос № 1. Понятие и основные виды функций местного самоуправления

 

   Под функциями местного самоуправления понимаются основные на­правления муниципальной деятельности.

   Функции местного самоуправления обусловлены его природой, ме­стом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

   Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демокра­тического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает при­ближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципаль­ное самоуправление укрепляет основы народовластия.

   Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значе­ния, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляю­щихся территориальных единиц.

   Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местно­го значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интере­сов населения, социальной защите граждан.

   Функции местного самоуправления отличаются определенной ус­тойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целе­направленное воздействие населения, органов местного самоуправле­ния на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного ре­шения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, ха­рактеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

   С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществ­лении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной дея­тельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции:

   1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

   2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

   3) обеспечение комплексного развития территории муниципаль­ного образования;

   4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в соци­ально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

   5) охрана общественного порядка;

   6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправ­ления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

 

    Вопрос № 2. Общая характеристика функций местного самоуправления

 

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

   Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное ре­шение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности Должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осу­ществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения во­просов местного значения.

   Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия насе­ления в осуществлении муниципальной деятельности.

   В соответствии со ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национально­сти, языка, происхождения, имущественного и должностного положе­ния, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обществен­ным объединениям.

Существуют различные формы волеизъявления, с помощью которых обеспечивается участие граждан в решении вопросов местного значения.

Важнейшим инструментом волеизъявления населения муници­пального образования являются демократические свободные и перио­дические муниципальные выборы, посредством которых избираются представительные и иные органы местного самоуправления. Наличие выборных органов местного самоуправления (представительного орга­на местного самоуправления, главы муниципального образования) яв­ляется обязательным. В отдельных поселениях уставом муниципально­го образования в соответствии со ст. 35 Федерального закона 2003 г. об Общих принципах организации местного самоуправления представи­тельный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осу­ществляются сходом граждан.

По вопросам местного значения может проводиться местный рефе­рендум, в котором имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования местный референдум назначается пред­ставительным органом местного самоуправления по инициативе граж­дан, избирательными объединениями, других субъектов в соответствии с федеральным законом.

   Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по важ­нейшим вопросам местного значения (проект устава муниципального образования, проект местного бюджета и др.) с участием жителей муни­ципального образования могут проводиться публичные слушания.

   В целях выявления мнения граждан и его учета при принятии реше­ний в муниципальных образованиях проводятся опросы граждан. Кроме того, для обсуждения вопросов местного значения и в других случаях, предусмотренных законом и уставом муниципального образования, мо­гут проводиться собрания (конференции) граждан.

   Инициативная группа граждан может выступить с правотворческой инициативой путем внесения проекта муниципального правового акта на рассмотрение соответствующего органа или должностного лица ме­стного самоуправления, которые обязаны их рассматривать на откры­тых заседаниях с участием представителей населения.

   Право на участие в осуществлении местного самоуправления граж­дане реализуют также посредством индивидуальных и коллективных обра­щений в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

   Закон предусматривает использование в системе местной демокра­тии территориального общественного самоуправления, порядок организации и осуществления которого определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тес­ную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправле­ния с населением, их подконтрольность населению. Устав муниципаль­ного образования в соответствии с законом регулирует порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечи­вается также через выборные и другие органы местного самоуправления.

   Граждане имеют равные права быть избранными в органы местного самоуправления. Им обеспечивается также равный доступ к муниципальной службе.

   Органы местного самоуправления городских, сельских поселений на основании ст. 17 Федерального закона 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления и в соответствии со свои уставом могут принимать решение о привлечении совершеннолетних трудоспособ­ных граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов мест­ного значения.

   Продолжительность данных работ не может составлять более четы­рех часов подряд. При этом граждане могут привлекаться к выполнению социально значимых работ в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе. К таким работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подго­товки.

   Для участия в управлении местными делами существенное значение имеет информированность граждан о работе органов местного самоуправ­ления, состоянии муниципального хозяйства. Поэтому последовательная реализация принципа гласности в муниципальной деятельности служит важным условием обеспечения активного участия населения в решении вопросов местного значения, контроля за работой органов местного са­моуправления.

   Местное самоуправление является хорошей школой для политиче­ского воспитания, подготовки граждан к участию в управлении государ­ственными делами.

 

Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.

   Государство признает за местным самоуправлением право самостоя­тельно решать эти вопросы. Поэтому население муниципального обра­зования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

   Задачи, связанные с управлением муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления, решаются преж­де всего органами местного самоуправления.

   В целях решения вопросов местного значения органы местного са­моуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, ус­танавливают тарифы на их услуги; формируют и размещают муниципальный заказ; развивают внешнеэкономические связи. В целях объе­динения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуни­ципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации.

   Органы местного самоуправления осуществляют от имени муници­пального образования права собственника в отношении имущества и мест­ных финансов, входящих в состав муниципальной собственности.

   Особую роль в реализации этих прав играют представительные орга­ны местного самоуправления, которые, во-первых, устанавливают поря--док управления и распоряжения муниципальной собственностью, по­рядок и условия ее приватизации; во-вторых, утверждают местный бюд­жет и отчет о его исполнении; в-третьих, устанавливают местные налоги и сборы; в-четвертых, разрабатывают планы и программы развития му­ниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; в-пятых, принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; в-шестых, осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципаль­ного образования.

   Иные органы местного самоуправления (местная администрация), их должностные лица (глава муниципального образования и др.) осуществ­ляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Кроме того, данные органы вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета.

   В случаях, предусмотренных законом, права собственника в отно­шении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципаль­ной собственности, от имени муниципального образования осуществ­ляет также население непосредственно.

   Статья 56 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» преду­сматривает, что само население на местном референдуме, сходе может принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования мероприятий местного значения.

   Население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хо­зяйством, местными финансовыми средствами в органы местного само­управления, которые их обязаны рассмотреть.

   Несомненно, что реализация полномочий, связанных с осуществле­нием рассматриваемой функции, должна осуществляться в интересах населения муниципального образования, служить удовлетворению его потребностей.

   Население муниципального образования должно получать инфор­мацию об управлении и распоряжении муниципальной собственно­стью, финансовыми ресурсами в целях осуществления действенного контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муни­ципальных образований должны предусматривать соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и долж­ностных лиц местного самоуправления в этой сфере.

 

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

   Статья 17 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полно­мочиям местного самоуправления решение вопросов комплексного соци­ально-экономического развития муниципального образования.

   Муниципальные образования — городские, сельские поселения и др. — представляют собой своеобразные территориально-производст­венные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муници­пального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических за­дач, а также рациональное использование трудовых, природных и дру­гих местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Это необходимое условие успешного решения вопросов мест­ной жизни, достижения целей местного самоуправления.

   Функция комплексного социально-экономического развития му­ниципального образования осуществляется прежде всего посредством планирования.

   Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов и развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их Гармонического сочетания.

Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций 1) развитии разных сфер местной жизни, рационального использова­ния природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, ор­ганы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Федерации.

   Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, на­правленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки. Органы местного само­управления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюд­жетов. Они вправе устанавливать местные налоги и сборы, а также льго­ты по их уплате.

   Проблемы комплексного социально-экономического развития му­ниципальных образований во многом связаны с деятельностью орга­низаций, не находящихся в муниципальной собственности.

   Органы местного самоуправления вправе координировать участие данных организаций в комплексном социально-экономическом разви­тии территории муниципального образования. Координационная дея­тельность органов местного самоуправления дает возможность объеди­нить усилия расположенных на их территории организаций независимо от их подчиненности, форм собственности. Органы местного само­управления используют в этих целях договоры, муниципальный заказ, а также такие организационные формы координационной работы, как советы директоров, советы предпринимателей и др.

   Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований предполагает сбор, обработку и обоб­щение необходимой информации. Поэтому должны получить разви­тие муниципальная статистика, муниципальная информационная служба.

   Федеральная программа государственной поддержки местного са­моуправления предусматривает, в частности, разработку унифициро­ванной системы показателей, характеризующей социально-экономиче­ское развитие города, района, сельского поселения, для получения про­гнозов развития этих населенных пунктов; внедрение единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в систему сбора и обработки информации органов местно­го самоуправления.

   Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов местно­го самоуправления организацию сбора статистических данных, характе­ризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государст­венной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

   Таким образом, в сфере информационного обеспечения комплекс­ного социально-экономического развития муниципальных образова­ний органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с соответ­ствующими государственными органами.

 

Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований

   К основным целям муниципальной деятельности относится улуч­шение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизне­деятельности населения муниципального образования. Важную роль в их достижении играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что Предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслу­живания населения.

   Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципаль­ных образований.

   Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные организации и службы.

    Закон обязывает органы местного самоуправления соответствую­щих муниципальных образований заниматься вопросами организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, на­чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образо­вания; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и кана­лизации и др. и возлагает на органы местного самоуправления решение вопросов, связанных с организацией снабжения населения топливом, утилизации и переработки бытовых отходов, транспортного обслужива­ния населения и т. п.

   Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для. жилищного строительства; для обеспечения населения услугами торгов­ли, общественного питания и бытового обслуживания; для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и т. д.

   Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают усло­вия для развития массовой физической культуры и спорта, участвуют в охране окружающей среды, осуществлении экологического контроля, обеспечивают первичные меры пожарной безопасности в муниципаль­ном образовании. Они осуществляют опеку и попечительство, а также решают другие вопросы, связанные с оказанием населению различного рода услуг, созданием условий для обслуживания населения в различных сферах местной жизни.

   Необходимо отметить, что Федеральный закон 2003 г. дифференци­рованно подходит к отнесению вопросов местного значения к ведению муниципальных образований различного вида (поселений, муници­пального района, городского округа, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения).

   Органы местного самоуправления регулируют отношения, касаю­щиеся данной области муниципальной деятельности. Представитель­ные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по вопросам местной жизни.

   Наконец, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муници­пального образования.

 

Охрана общественного порядка

   Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

   Общественный порядок — это составная часть правопорядка в обще­стве, важный элемент правовой основы жизнедеятельности граждан. По­нятие «общественный порядок» характеризует систему общественных отношений, складывающихся на основе соблюдения правовых и иных социальных норм в общественных местах — на улицах, транспорте и других местах, свободных для открытого доступа неопределенно ши­рокого круга лиц. Поэтому успешное осуществление данной функции — одно из условий решения общегосударственной задачи обеспечения за­конности, укрепления правопорядка в Российской Федерации.

   Общественный порядок — основа нормальной жизни муниципаль­ного образования, функционирования местной демократии, необходи­мое условие реализации прав и свобод граждан — характеризует состоя­ние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объ­единений. Важное значение для упрочения общественного порядка имеет урегулированность вопросов местной жизни.

   Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать специально формируемые муниципальные орга­ны охраны общественного порядка. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал создание указанных муници­пальных органов в каждом муниципальном образовании. Однако они так и не были сформированы, ибо не был принят федеральный закон, который бы устанавливал принципы организации и деятельности муни­ципальных органов охраны общественного порядка, основы их взаимо­отношений с органами МВД, другими государственными правоохрани­тельными органами.

   В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности, которая согласно Закону РФ «О милиции» (1991 г.) явля­ется составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

   В целях создания правовых, организационных и материальных усло­вий для ускорения процесса формирования муниципальных органов ох­раны общественного порядка на основе Указа Президента РФ от 17 сен­тября 1998 г. № 1115 в ряде муниципальных образований проводился эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В 2000 г. он был завершен. Президент РФ поручил Министерству внутренних дел РФ обобщить опыт проведения указанного эксперимента.

   В обеспечении охраны общественного порядка на территории муни­ципального образования принимают участие соответствующие депутат­ские комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации дан­ной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.

   Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к ведению муниципального района и городского округа организацию ох­раны общественного порядка на территории указанных муниципальных образований муниципальной милицией. Формирование данных органов возможно только после принятия соответствующего федерального зако­на, определяющего порядок их формирования и правовой статус.

 

Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления

   Осуществление населением местного самоуправления предполагает представительство и защиту интересов и прав муниципальных образова­ний, их жителей, местного самоуправления как важнейшего элемента демократической системы построения и функционирования власти в государстве на разных уровнях государственного управления, в госу­дарственных и международных организациях.

   Реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мне­ния населения муниципальных образований, гарантируемых государст­вом интересов и прав местного самоуправления при выработке и осуще­ствлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общест­венной жизни.

   При этом следует учитывать, что защита прав местного самоуправле­ния — важная сторона государственной деятельности. В Российской Фе­дерации действует система государственных гарантий местного само­управления, включая право на судебную защиту. Однако, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного самоуправления нарушаются и ущемляются, в том числе государственными органами.

   Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государствен­ными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муници­пальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав мест­ного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделять в качестве функции местного самоуправления не только представительство, но и защиту интересов и прав местного са­моуправления.

   Представительство и защиту интересов и прав местного самоуправ­ления осуществляют прежде всего органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной вла­сти и организациями. Они наделены для этого соответствующими пол­номочиями.

   Представительные органы местного самоуправления обладают пра­вом законодательной инициативы в законодательном (представитель­ном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты зако­нодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного само­управления, которые должны быть рассмотрены законодательным (представительным) органом субъекта.

   Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обра­щаться также в органы государственной власти, к администрации орга­низаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного само­управления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению.

   Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления в целях защиты прав и интересов местного самоуправления, населения муниципальных образований должны использовать конституционное право на судебную защиту, в том числе право на обращение в Конститу­ционный Суд РФ:

   Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции местного самоуправления, используя в этих целях прежде всего институты и формы прямой демократии (ре­ферендумы, сходы и т. д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при из­менении границ муниципального образования).

   Гражданам, проживающим на территории муниципального образо­вания, гарантируется право предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного само­управления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также организаций. Граждане также могут обра­щаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное само­управление).

   Осуществлению функции представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления способствует деятельность советов по местному самоуправлению, создаваемых в субъектах Федерации. Буду­чи членами этих советов, выборные должностные лица местного само­управления могут представлять и отстаивать интересы и права муници­пальных образований на региональном уровне. Так, распоряжением Президента Чувашской Республики от 12 ноября 2002 г. учрежден Совет по вопросам местного самоуправления при Президенте Чувашской Рес­публики.

   Одной из организационных форм, с помощью которой осуществля­ется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы (объединения) муници­пальных образований. Они образуются в целях координации деятельно­сти муниципальных образований, более эффективного осуществления ими своих прав и интересов. В Российской Федерации действуют обще­российские, межрегиональные и региональные ассоциации и союзы ме­стного самоуправления, деятельность которых выступает важным фак­тором государственной и общественной жизни, в том числе в плане обеспечения прав и законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти.

   Представительство и защита прав местного самоуправления обеспе­чиваются и на международном уровне.

    После вступления Российской Федерации в Совет Европы россий­ская делегация принимает участие в работе Конгресса региональных и местных властей Европы. Этот орган Совета Европы имеет две палаты: палату регионов и палату местных властей. В палате местных властей есть свое представительство и муниципальные образования Российской Федерации. На четвертой сессии Конгресса (3—5 июня 1997 г.) обсуж­дался вопрос о местной демократии и федерализме в России и была при­нята рекомендация, которая содержит предложения федеральным орга­нам государственной власти, органам государственной власти субъектов Федерации по обеспечению прав местного самоуправления.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!