Лекция № 19 «Органы местного самоуправления»

   Вопрос 1.  Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления

 

Понятие и особенности органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Россий­ской Федерации, с другой — представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образова­ний соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления закрепляются организационно-правовые формы (элемен­ты) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населе­ния муниципального образования, выборные  и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 — 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения любого органа местного са­моуправления, в том числе представительного органа муници­пального образования, следует осуществлять путем последова­тельного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) предста­вительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять инте­ресы населения муниципального образования. Представитель­ская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъ­ектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представи­тельного органа муниципального образования являются парла­ментами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

- постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

- оплачиваемость депутатской работы;

- неприкосновенность депутата;

- социальные гарантии деятельности депутата;

- отсутствие возможности совмещения депутатского ман­дата с другой работой;

- свободный депутатский мандат и т.д.

Народное представительство на местном уровне обеспечи­вается посредством проведения периодических свободных му­ниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспо­собный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кан­дидатурам.

Непосредственно путем проведения прямых выбо­ров формируется представительный орган муниципального об­разования.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления наделяет представительный орган местного са­моуправления следующими исключительными полномочиями, ко­торые не могут исполняться другими органами власти.

Особенности правового статуса органов местного само­управления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:

- согласно ст. 12 не входят в систему органов государствен­ной власти;

- в соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной соб­ственностью, формирования, утверждения и исполнения мест­ного бюджета, установления местных налогов и сборов, осу­ществления охраны общественного порядка и т.д.);

- согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными госу­дарственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их раз­витие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не явля­ются государственными органами, а с другой стороны, не мо­гут быть отделены от единой системы народовластия, от реше­ния общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.

Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципаль­ного образования органы, наделенные собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Управление делами общества органами МСУ и его должностными лицами имеет особенности и осуществляется:

  • путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива
  • только на местном уровне, свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования
  • только присущими им средствами и методами, установленными законами, изданными государственной властью.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юри­дического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имуществен­ные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридиче­ское лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обо­собленное имущество. Второй признак юридического лица — самостоятельная имуществен­ная ответственность; третий — самостоятельное выступление в гражданском обороте от сво­его имени; четвертый — организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправле­ния в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и реше­ние о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридиче­ского лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

= для представительного органа муниципального образования — протокол заседа­ния представительного органа муниципального образования, содержащий реше­ние о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

= для иных органов местного самоуправления — решение представительного орга­на муниципального образования об учреждении соответствующего органа мест­ного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципаль­ного образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью насе­ления менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного орга­на поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципаль­ного образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного са­моуправления — это органы самоуправляющихся территориальных со­обществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо пред­ставителями населения (представительным органом) и несут ответст­венность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и госу­дарством, и оно определяется тем, что наличие органов са­моуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управле­ния, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению ин­тересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния означает, что и государственные органы, и органы местного само­управления — это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они соглас­но Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государствен­ной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реа­лизации народом своей власти.

Право­вое положение государственных органов и органов местного са­моуправления определяется такими признаками, как:

- функциональное предназначение (основные направления деятельности);

- властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обя­занностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

- структура;

- основные формы работы;

- порядок формирования и реформирования.

С учетом изложенного и опираясь на представлен­ные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,

► под органами местного самоуправления следует понимать из­бираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными пол­номочиями для осуществления деятельности по решению вопро­сов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно- правовых формах, установленных законодательством.

 

Классификации органов местного самоуправления

Содержательная классификация органов местного самоуправления сводится к их делению на пред­ставительные, исполнительные и иные.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му­ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин­ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен­ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формиро­вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор­ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо­де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници­пального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само­управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на орга­ны общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные орга­ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе­тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто­му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са­моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде­лены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профес­сионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельно­сти.

 

Принципы организации и деятельности органов местного са­моуправления

В основе организации и деятельности органов местного са­моуправления лежат принципы, которые находят свое отраже­ние в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

= демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

= разделение властей;

= территориальная организация органов местного самоуп­равления;

= самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

= властный характер деятельности органов местного са­моуправления.

Демократический характер организации и деятельности ор­ганов местного самоуправления отражает сущность этих орга­нов, которые должны быть органами власти, максимально при­ближенными к населению муниципального образования, гото­выми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Консти­туции РФ, является важнейшим принципом организации и де­ятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституци­ей РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государ­ственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу ор­ганов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противо­весов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополи­зации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного са­моуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в го­родских, сельских поселениях и на других территориях с уче­том исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного само­управления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов мест­ного самоуправления основывается на положениях Конститу­ции РФ о том, что местное самоуправление является само­стоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления уста­новлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов мест­ного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местно­го самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления о том, что:

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполне­нию на всей территории муниципального образования;

за неисполнение муниципальных правовых актов граж­дане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

 

Структура органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов мест­ного самоуправления определяется населением самостоятельно. Насе­ление может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного само­управления может быть принято представительным органом муници­пального образования и закреплено в уставе муниципального образова­ния.

Структура органов местного самоуправления — это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме­жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, матери­ально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местно­го самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойствен­ными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах органи­зации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядитель­ный орган);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы местного самоуправления, предусмотрен­ные уставом муниципального образования и обладающие соб­ственными полномочиями по решению вопросов местного зна­чения.

В структуру местной администрации могут вхо­дить отраслевые (функциональные) и территориальные органы мест­ной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления му­ниципального образования, принимаемом на местном рефе­рендуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчет­ность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов опреде­ляются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образо­вания, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образова­ния) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом историче­ских и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществ­ляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется на­личием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного само­управления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональ­ной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избира­ется на основе смешанной системы формируется иным способом;

исполнительный орган формируется главой муниципального об­разования самостоятельно; формируется главой муниципального обра­зования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

глава муниципального образования возглавляет местную адми­нистрацию;

глава муниципального образования возглавляет представитель­ный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

глава муниципального образования лично руководит деятель­ностью исполнительного органа;

глава муниципального образования осуществляет общее руково­дство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назна­ченным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляю­щим) администрации.

 

Основные модели организации муниципальной власти

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политиче­ских, культурных и других условий местной жизни в России предполагает выбор разны­ми местными сообществами различных моделей организации аппарата местной власти.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также до­пускает использование разных моделей организации местной власти, что, в силу выше­сказанного, вполне логично и благотворно для страны.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и пред­ставительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефеде­ральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормо­творчества, контроля. Однако глава представительного органа также активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остает­ся подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населе­нием. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного орга­на. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному ап­парату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представи­тель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в по­пытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необос­нованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглав­ляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муници­пального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципально­го образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как выс­шего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образова­ния. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населе­нием. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновре­менно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального обра­зования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представи­тельных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он под­отчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Полномочия последнего осущест­вляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых числен­ность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования форми­руется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных рай­онов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав му­ниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

 

     Вопрос 2. Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления

 

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления определяются три группы лиц, имеющих осо­бый статус:

- депутаты представительного органа муниципального об­разования;

- выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

- члены выборных органов местного самоуправления.

Депутаты — это члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования) является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобще­го равного и прямого избирательного права при тайном голосо­вании на муниципальных выборах.

Членом выборного органа местного самоуправления являет­ся выборное должностное лицо органа местного самоуправле­ния, сформированного на муниципальных выборах.

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления возникает в силу того, что они непосредственно от избравшего их населения по­лучают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представле­ние, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должност­ного лица местного самоуправления» и «статус депутата, вы­борного должностного лица местного самоуправления» различ­ны по своему объему и содержанию.

► Под правовым статусом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления понимается определяемое пра­вовыми и иными социальными нормами фактическое положение, социальный статус данных лиц.

Под статусом депутата, выборного должностного лица мест­ного самоуправления (главы муниципального образования) понимается правовое положение, характеризующееся совокупно­стью предусмотренных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах их прав, обязанностей, форм деятельности, сро­ка, оснований досрочного прекращения полномочий и ограни­чений, связанных с их осуществлением, основных гарантий дея­тельности; муниципально-правовой ответственности.

Следовательно, правовой статус является основной, но все же частью особого статуса.

Юридические понятия «правовое положение депутата и вы­борного должностного лица местного самоуправления» и «пра­вовой статус депутата и выборного должностного лица местно­го самоуправления» являются взаимосвязанными муниципально-правовыми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов.

Применительно к правовому статусу депутата и выборного должностного лица местного самоуправления часто применяет­ся такое понятие, как «императивный мандат», который рас­сматривается как определенная форма их взаимоотношений с избирателями, определяемая сущностью и политико-правовой природой такого мандата.

К основным элементам статуса депута­та, выборного должностного лица местного самоуправления и главы муниципального образования относятся:

1. срок осуществления полномочий;

2. основания досрочного прекращения полномочий;

3. ограничения, связанные с осуществлением полномочий;

4. гарантии деятельности;

5. формы работы;

6. права и обязанности;

7. основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности.

Правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не зависит от порядка регистрации и официального опубликования результатов выборов, а также формирования и организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 40 Закона об общих прин­ципах организации местного самоуправления и законодатель­ством субъектов РФ полномочия депутата прекращаются со дня начала работы нового представительного органа муниципаль­ного образования, а выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) — в день вступления в данную должность вновь избранного лица.

Полномочия депутата, выборного должностного лица мест­ного самоуправления прекращаются досрочно по основаниям, определенным в п. 10 ст. 40 Закона об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления, в частности:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дее­способным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявле­ния умершим;

5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, пре­кращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым ино­странный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Кроме этого, государство может досрочно прекратить их полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образо­вания, а также в случае ненадлежащего осуществления указан­ными органами и должностными лицами переданных им от­дельных государственных полномочий.

Как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. При этом речь идет не о депутатах, работающих в представи­тельном органе на постоянной основе, а обо всех других депу­татах местного самоуправления. Принцип несовместимости связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти, необходимостью гарантировать свободу, само­стоятельную деятельность депутата, не зависимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

В п. 6 и 7 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет две группы ограничений, связанных с осуществлением полномочий лицами, имеющими особый правовой статус:

1) выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования) не могут одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Феде­рации, депутатом законодательных (представительных) орга­нов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государ­ственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные долж­ности муниципальной службы;

2) осуществляющие свои полномочия на постоянной осно­ве депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпри­нимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Правовые гарантии деятельности депутата, выборного долж­ностного лица местного самоуправления (главы муниципально­го образования) связаны прежде всего с их неприкосновенно­стью (иммунитетом), а социальные — с индемнитетом депутатов и главы муниципального образования.

Такого рода индемнитет следует рассматривать не только как их право на вознаграждение, а несколько шире: как сово­купность всех организационных, материальных, социальных, трудовых и других гарантий деятельности, финансируемых за счет средств местного бюджета и позволяющих указанным ли­цам эффективно осуществлять свои полномочия.

К числу организационных гарантий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления можно отнести предо­ставление служебного помещения, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, а также право иметь помощ­ника для организации приема граждан и осуществле­ния иных полномочий, предусмотренных законом.

Законы субъектов РФ дифференцированно определяют со­циальные (материальные) гарантии указанных лиц, исходя из того, на постоянной или непостоянной основе депутат осу­ществляет свои полномочия. В частности, депутаты, осущест­вляющие свои полномочия на постоянной основе, наделяются правами на денежное содержание, пенсионное обеспечение в полном объеме, устанавливаемом для муниципального служа­щего. Депутаты, осуществляющие свои полномочия на непо­стоянной основе, наделяются правом на компенсацию расхо­дов, связанных с их деятельностью.

Всем депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления, независимо от их статуса, за счет средств бюд­жета муниципального образования могут быть предоставлены:

- возможность повышения квалификации и переподготовки;

- бесплатный проезд на всех видах общественного транс­порта (за исключением такси) в пределах муниципального об­разования либо компенсация за проезд;

 - служебная жилая площадь для проживания вместе с чле­нами семьи (на срок осуществления полномочий);

- служебный автотранспорт для осуществления полномочий;

- служебный телефон (на срок осуществления полномочий);

- страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

- социальное страхование на случай утраты трудоспособ­ности.

Гарантии трудовых прав депутатов и выборных должност­ных лиц местного самоуправления законы большинства субъ­ектов РФ связывают с запрещением их увольнения с работы по инициативе администрации по мотивам, связанным с ис­полнением полномочий депутата и (или) выборного должност­ного лица местного самоуправления. Более того, таким лицам, работающим в органе местного самоуправления на постоянной основе, по окончании срока их полномочий работодателем должна быть предоставлена прежняя или, с согласия депутата, другая равноценная работа (должность).

В п. 9 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплено такое свойство рассма­триваемого индемнитета, как невозможность привлечения де­путата и выборного должностного лица местного самоуправле­ния к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не рас­пространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным ли­цом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Неприкосновенность депутата и выборного должностного лица местного самоуправления является важнейшей правовой гарантией их деятельности по выражению интересов населения муниципального образования, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответ­ственности.

В отличие от социальных, материальных, трудовых и иных гарантий деятельности депутатов, которые в большей мере во­площаются в преимуществах, так называемых положительных льготах, иммунитеты проявляются в виде отрицательных льгот, например в освобождении от выполнения отдельных обязан­ностей (уплаты налогов, пошлин), освобождении от ответствен­ности.

Депутат и другое выборное должностное лицо местного са­моуправления пользуются иммунитетом только на территории соответствующего муниципального образования. Вне этой тер­ритории иммунитет не действует.

В п. 1 ст. 447 УПК РФ оговариваются особенности уголовного судопроизводства в отношении депу­татов, выборных должностных лиц местного самоуправления и в гл. 52 УПК РФ определяются и затрагивают процедуры:

= возбуждения уголовного дела (ст. 448);

= уголовно-процессуального задержания (ст. 449);

= избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий (ст. 450);

= направления уголовного дела в суд (ст. 451, 452).

К числу элементов правового статуса депутата и главы му­ниципального образования относятся закрепляемые в законо­дательстве субъектов РФ их формы работы, права и обязан­ности.

Например, к формам деятельности депутата или главы му­ниципального образования относятся:

1)  участие в работе комиссий и в заседаниях муниципального образования;

2)  внесение депутатского запроса;

3)  участие в разработке проектов правовых актов муници­пального образования;

4)  встречи с избирателями, работа с их обращениями, ин­формирование избирателей;

5)  участие в организации территориального общественного самоуправления и др.

Для осуществления своей деятельности депутат наделяется правами и обязанностями, что является важнейшим муниципально-правовым механизмом правового регулирования обще­ственных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления.

 

    Вопрос 3.  Общая характеристика органов местного самоуправления

 

3.1. Представительный орган муниципального образования

 

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления, является его регламент, принимаемый в соответствии с федеральными и региональными законами, а также в соответствии с уставом муниципального образования.

Коллегиальный характер представительных органов обусловливает специфические формы их деятельности. В значительной степени данные формы восходят к советскому периоду.

В ст. 35 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления закрепляется различный порядок формирова­ния представительных органов поселения и муниципального райо­на. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представитель­ного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избирае­мых на муниципальных выборах. Представительный орган муници­пального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если числен­ность жителей поселения, обладающих избирательным правом, состав­ляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального обра­зования и не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек—при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек—при численности населения от 30 000до 100 000 человек;

25 человек—при численности населения от 100 000до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муни­ципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Основной формой деятельности представительных органов была и остается сессия. Сессия — это несколько пленарных заседаний, имеющих общую повестку дня.

Представительный орган вправе принять решение о непрерывном функционировании по образцу Государственной Думы, в которой существуют только две сессии: весенняя — с 12 января по 20 июня и осенняя — с 1 сентября по 25 декабря.

Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения — на открытые и закрытые.

Очередные заседания проводятся в сроки, установленные регламентом, внеочередные — созываются по мере необходимости, по требованию главы муниципального образования или иных лиц, указанных в регламенте. Открытое заседание характеризуется тем, что на нем могут присутствовать не только депутаты и должностные лица местного самоуправления, но и иные заинтересованные лица. На закрытом заседании вправе присутствовать только депутаты, а также лица, прямо поименованные в Регламенте.

Организацию деятельности представительного органа муниципаль­ного образования в соответствии с уставом муниципального образова­ния осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администра­ции — председатель представительного органа муниципального образо­вания, избираемый этим органом из своего состава.

Основными рабочими органами представительных органов местного самоуправления являются комитеты и комиссии. Как правило, в представительном органе образуются только комиссии (комитетами зачастую именуются исполнительные органы местного самоуправления, поэтому комитеты, чтобы не создавать путаницы, образуются в составе представительных органов достаточно редко). Комиссии делятся на постоянные и временные (создаваемые для обсуждения конкретного вопроса).

Постоянные комиссии создаются для организационного обеспечении работы представительного органа (например, мандатная комиссия, комиссия по депутатской этике) либо в целях предварительного рассмотрения проектов правовых актов, принимаемых представительным органом, и работы над данными проектами. В последнем случае постоянная комиссия является органом, аналогичным комитету Государственной Думы. Временные комиссии создаются для решения чрезвычайных вопросов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Не исключено также формирование коллегиального руководящего органа — президиума представительного органа.

Депутаты вправе создавать различные депутатские объединения.

Фракциями, как правило, именуются депутатские объединения, созданные депутатами, принадлежащими к одной партии, общественной организации или исповедующими схожие политические взгляды.

Депутатские группы — это объединения депутатов по каким-либо иным критериям: по территориальной принадлежности, по принадлежности к той или иной профессии и т. д.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа му­ниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

 

Статус депутата представительного органа местного самоуправления

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования в интервале от двух до пяти лет.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то 1 депутат.

В случае если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

На местном уровне также как и на федеральном существует институт депутатского иммунитета.

Статус членов иных выборных органов местного самоуправления аналогичен статусу депутата представительного органа местного самоуправления.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий и отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправ­ления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимае­мого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются феде­ральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выбор­ное должностное лицо местного самоуправления не могут быть при­влечены к уголовной или административной ответственности за вы­сказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного са­моуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом вы­борного органа местного самоуправления, выборным должностным ли­цом местного самоуправления были допущены публичные оскорбле­ния, клевета или иные нарушения, ответственность за которые преду­смотрена федеральным законом.

 

3.2. Глава муниципального образования

 

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. Глава муниципального образования — это родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования или обобщенное наименование трех разных типов должностей в зависимости от модели местного самоуправления.

1. Глава муниципального образования — «глава местной администрации». В этом случае глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты.

2. Глава муниципального образования — «председатель представительного органа муниципального образования». Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования из своего состава и по должности является председателем представительного органа муниципального образования. Правом издавать правовые акты в данном случае глава муниципального образования не обладает, поскольку представительный орган является коллегиальным, а значит, издание актов — прерогатива органа в целом, а не его председателя.

3. Глава муниципального образования — «председатель представительного органа муниципального образования — глава местной администрации». Данный вариант возможен только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

Собственные полномочия главы муниципального образования весьма скромны.

Полномочия «главы муниципального образования-главы местной администрации» — существенно шире.

Согласно ст. 36 указанного Закона глава муни­ципального образования в соответствии с уставом муниципального об­разования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в со­став представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо воз­главляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может, одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципаль­ного района из глав поселений, входящих в состав муниципального рай­она, и из депутатов представительных органов этих поселений исполня­ет полномочия его председателя.

Ограничения на совмещение главой муниципального образования исполнения указанных выше полномо­чий не распространяются на органы местного самоуправления сельско­го поселения, в котором предусмотрено формирование исполнитель­но-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представитель­ного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен:

- на­селению и

- представительному органу муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципаль­ного образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

 

3.3.  Местная администрация

 

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает необходимость включения в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования и определяет его наименование - местная ад­министрация.

Местная администрация обладает правами юридического лица.

Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального об­разования либо лицо, назначаемое на должность главы местной адми­нистрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на за­мещение указанной должности на срок полномочий, определяемый ус­тавом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения ут­верждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — пред­ставительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации — в части, касаю­щейся осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы мест­ной администрации устанавливается представительным органом муни­ципального образования.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном обра­зовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представи­тельным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назна­чаются представительным органом муниципального района (городско­го округа), а одна треть — законодательным (представительным) орга­ном государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кан­дидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам кон­курса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой му­ниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринима­тельской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

= представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий кон­тракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

= высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Фе­дерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающей­ся осуществления отдельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления федеральными законами и зако­нами субъектов Федерации;

= главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами госу­дарственной власти субъекта Федерации.

 

3.4. Иные органы и должностные лица местного самоуправления

 

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах:

= самостоятельный орган финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах)

= орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате на федеральном уровне.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправле­ния дает возможность предусматривать в данной структуре иных (поми­мо тех, которые формируются в соответствии с требованиями закона) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган совмещает в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. Об этом, в частности, говорит тот факт, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Согласно Федеральному закону структура органов местного самоуправления может включать контрольный орган муниципального об­разования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется в целях контроля за:

а) исполнением местного бюд­жета;

б) соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотре­ния проекта местного бюджета, отчета о его исполнении;

в) соблюдени­ем установленного порядка управления и распоряжения муниципаль­ным имуществом.

По требованию контрольного органа ор­ганы и должностные лица местного самоуправления обязаны пред­ставлять необходимую информацию и документы по вопросам, отно­сящимся к их компетенции.

В соответствии с уставом муниципального образования могут быть сформированы и иные органы местного само­управления.

Помимо главы муниципального образования — высшего должност­ного лица — уставом муниципального образования могут быть преду­смотрены иные должностные лица местного самоуправления:

а) выборные (избираемые на муниципальных выборах)

б) замещающие муници­пальную должность путем заключения контракта (трудового договора).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) предусмотрена возможность введения должности главы мест­ной администрации — лица, назначаемого на эту должность по контрак­ту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципально­го образования. Введение данной должности необходимо в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муници­пального образования является председателем представительного орга­на муниципального образования и не может одновременно возглавлять местную администрацию, (исключение делается для сельского поселе­ния, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распоря­дительного органа, возглавляемого главой муниципального образова­ния, исполняющим одновременно полномочия председателя предста­вительного органа муниципального образования).

Особый статус имеет избирательная комиссия муниципального образо­вания, которая в соответствии с законодательством организует подготов­ку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голо­сования по отзыву депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее 72 от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Избирательная комиссия муниципального образования согласно Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» не относится к числу органов местного самоуправления: она формируется представительным органом муниципального образования в порядке, устанавливаемым фе­деральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъ­екта Федерации, а также уставом муниципального образования. Однако данная комиссия не наделяется собственными полномочиями по реше­нию вопросов местного значения (что характерно для органов местного самоуправления). Поэтому она не входит в структуру органов местного самоуправления, являясь муниципальным органом.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!