ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРАВУ » Лекция № 16 «Понятие и конституционные принципы местного самоуправления»

Лекция № 16 «Понятие и конституционные принципы местного самоуправления»

Вопрос № 1. Основные  теории  возникновения  местного  самоуправления

 

Понятие муниципального управления

Вопрос местного самоуправления в большинстве ведущих стран мира всегда находился в центре политической жизни общества. Традиции общинного, городского самоуправления своими корнями уходят в глубину веков к полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам периода сословного государства средних веков. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др.  Термин «муниципалитет»  свою историю начинает с эпохи республики Древнего Рима. Так называли города, обладавшие правом самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. В современных условиях термин «муниципалитет»  обозначает избираемое городское или сельское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного самоуправления в Италии периода республики, когда Рим из маленькой общины с очень простым общественным устройством превращается в крупное государство с обширной территорией. В 45 г. до н.э. некоторые общие правила местного устройства своим законом устанавливает Юлий Цезарь. Основой муниципального управления определяемого этим законом составлял принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. Организация местного устройства по своей сущности повторяла государственное устройство Рима. Высший орган – народное собрание всех граждан общины, состоящего из местных курий (собрание курий). Общее собрание избирало магистратов и решало общие вопросы местной жизни. Как и в Риме, в каждом городе существовал муниципальный сенат из 100 человек. Судебная и административная власть принадлежала муниципальной магистратуре.

Великая Французская революция дала начало не только конституционному движению в странах Европы и привела к новым формам организации государственной власти и государственного управления, но и появлению элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления центральных органов власти. Распространению идей местного самоуправления в европейских странах в значительной степени способствовали французские конституции, на основе которых в 1831 г. Бельгия принимает свою конституцию, занявшая видное место в развитии, как в практике, так и теоретических основ местного самоуправления. Наряду с положениями об общинном управлении конституция Бельгии 1831 г. признавала наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую – муниципальную.

В основе общинного управления конституционных положений Бельгии легли идеи французского ученого Турэ, изложенные им в своем докладе Национальному собранию Франции в 1790 г. по реформе местного управления. Турэ сформулировал идеи о местном самоуправлении, которые получили свое дальнейшее развитие в различных течениях о местном самоуправлении. Теория Турэ содержала два основных понятия:

●   о собственных общинных делах, по своей природе присущих местному самоуправлению;

●   о делах государственных, передаваемых государством местному самоуправлению.

Правовые основы современного муниципального самоуправления в европейских странах, США, Японии и других государствах были заложены в ХIХ веке в ходе разработки учений о местном самоуправлении и проведении муниципальных реформ.

Французский государственный деятель, историк и литератор А.Токвиль был одним из первых, кто обратил внимание общества на проблемы местного самоуправления и необходимость его развития. В своей работе «Демократия в Америке» опубликованной в 1835 году он отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

 

Теория свободной общины 

В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления:

a) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

b) разграничение дел общинных и дел, порученных общине государством;

c) своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;

d) невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

Идеи теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.

 

Теория общественного самоуправления 

Опираясь на принцип свободы самостоятельного решения задач местным сообществом и исходя из противопоставления государства и общины была выдвинута общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления). Основным аргументом сторонников данной теории в обосновании самостоятельности общин была преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, как негосударственная форма деятельности. По мнению сторонников общественной теории, самоуправление представляет собой заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем, общественная теория противопоставляет местную общину государству, общественные интересы – политическим, когда государство и общество ведают только своими интересами.

По мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким частноправовым объединениям зависит от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам  и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано с местом проживания человека и устанавливаются законом. На практике оказалось, что невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.

 

Теория государственного самоуправления

Основные положения государственной теории самоуправления были разработаны немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р.Гнейтсом, которые считали:

= самоуправление одной из форм организации местного государственного управления;

= полномочия местного самоуправления по своему источнику производными от государственной власти;

= местное самоуправление осуществляется местными жителями, заинтересо-ванными в результатах местного управления, а не государственными чиновниками, назначаемыми центральной властью;

= вопросы, решаемые органами местного самоуправления имеют ту же  природу, что и государственные вопросы;

= передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.

Различные взгляды Л.Штейна и Р.Гнейтса в определении отличительных признаков местного самоуправления явились в последствии основой формирования двух течений в государственной теории самоуправления – политического (Гнейтс) и юридического (Штейн).

Р.Гнейтс, исходя из опыта английского самоуправлением, связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных  должностей, а самостоятельность органов самоуправления  с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей.

Взгляды Л.Штейна заключались в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно в этом отличие органов самоуправления от государственных органов, которые созданы государством, действуют от его имени, по его поручению и в его интересах, не имея каких-либо своих, и не способных вступать с государством в юридические отношения как органы самоуправления.

Позиция Л.Штейна поддерживалась многими учеными за рубежом и в дореволюционной России, которая в XIX веке провела земскую и городскую реформы. 

Последователями общественной теории в России были видные ученые государствоведы В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков. В основе позиции славянофила В.Н.Лешкова лежали идеи самобытности русской общины и ее неотъемлемых прав. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за равное участие в выборах всех членов земств. А.И.Васильчиков утверждал, что местное самоуправление никоим образом не связано с политикой и тем самым противопоставлял его бюрократическому порядку государственного управления. Теоретические взгляды А.И.Васильчикова были связаны с тем, что местное самоуправление имеет свою особую цель и особую сферу деятельности, полностью отличающуюся от государственного управления.

Государственная теория нашла свое отражение в работах видных юристов дореволюционной России А.Д.Градовского, В.П.Безобразова, Н.И.Лазаревского. Наибольший интерес представляет позиция Н.И.Лазаревского. Он считал местное самоуправление системой децентрализованного государственного управления, обеспечиваемого юридическими гарантиями, которые имеют двойственный характер: с одной стороны эти гарантии ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой – обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И.Лазаревского государственная власть представляет собой совокупность полномочий монарха, царской администрации, парламента и органов самоуправления.

Теоретические положения А.Токвиля, Л.Штейна, Р.Гнейтса и других ученых XIX века о природе и сущности местного самоуправления лежат в основе современных подходов к местному самоуправлению и его месту в демократической системе управления обществом. Большинство современных зарубежных ученых трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах:

a) взгляды датских ученых – муниципалитеты выступают местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая является составной частью общей системы государства, а не «государство в государстве;

b) финские ученые подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, при этом у них нет единства на место муниципалитетов в государстве: одни подчеркивают право коммун на самоуправление полномочие, выданное государством в законе и поэтому коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство; другие отстаивают точку зрения, при которой коммуны и государство равноправны и их существование их не зависит друг от друга.

Тем не менее, обобщенная позиция финских правоведов в том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Поэтому нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первосубъект  общественного правления.

 

Теория дуализма

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и выполнение отдельных государственных функций на местном уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления. Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

 

Теория социального обслуживания 

Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Существуют и иные подходы к рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности, этой концепции придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной, по его мнению, из этих форм является самоуправление.

 

Вопрос № 2.  Развитие местного самоуправления в России 

 

Дореволюционный период в развитии местного самоуправления

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления (системы местного управления через наместников и волостелей), губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют выборные губные учреждения, которые создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне – все население уезда. На всеуездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву  для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным  учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовой и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации  и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать  по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган – «шестигласную  думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» в губерниях (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению). В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.

 Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

– сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) – административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

– волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.

Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.

После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю.Витте, который в 1901 г. опубликовал за границей  свою работу «Самодержавие и земство». Основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству. Взгляды С.Ю. Витте были подвергнуты критике Л.Тихомировым в опубликованной им в 1905 г. работе «Монархическая государственность».

Многие дореволюционные ученые полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. По мнению Н.И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

  •  
    • самостоятельность в делопроизводственном отношении;
    • подчинение лишь закону, указания центральной власти не обязательны;
    • независимость личного состава, вне иерархической зависимости от центрального управления;
    • зависимость должностных лиц от населения.

 

Советский этап местного управления

После октябрьской революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами  государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным. 

Активная местная автономия в первые месяцы после революции, проявившаяся в создании областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными Советами народных комиссаров, выдвинула лозунг «Вся власть на местах». Однако Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти (демократический централизм - ?!?). В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.

Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов был демократический централизм (?), формально допускавший некую самостоятельность местных органов, но в действительности заключавшийся в жесткой централизации и концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением  принципа демократического централизма.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности  принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам идеи К.Маркса  о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей свои законы.

Однако на практике местные Советы так и не стали «работающими корпорациями», поскольку реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов  и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР»  был попыткой реформировать местные Советы. В частности, этим законом было введено понятие «коммунальной собственности».

Новый подход к организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов был сделан принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено в материальном, организационном и правовом отношении.

 

Современный период самоуправления в России

Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления  в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.

 

Вопрос № 3.  Принципы и функции местного самоуправления

 

Принципы местного самоуправления

В основе организации и деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному управлению местными делами лежат общие начала и идеи (принципы) обязательные для органов государственной власти Федерации и её субъектов, а также органов муниципальных образований.

Принципы местного самоуправления, определяющие сферу компетенции муниципального образования, закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., которая служит правовой базой для муниципального законодательства нашей страны. Европейская Хартия обладает такой же юридической силой как федеральное законодательство, поскольку в 1998 г. она была ратифицирована Россией. Эти принципы отражены в Конституции РФ, федеральных законах о местном самоуправлении. Для этих принципов характерна их высокая обобщенность, поэтому каждый из них может быть выражен через более конкретные  принципы.

Принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные при­родой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежа­щие в основе организации и деятельности населения; формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местны­ми делами и обязательные для федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые действуют на основе своих конституций или уставов. Закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления в ст. 5 определил полномочия субъектов Федерации и тем самым ограничил влияние органов государства на их деятельность  в сфере местного самоуправления.

Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, ос­нованной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъ­екта РФ они проживают.

Для принципов местного самоуправления характерны следующие черты:

- устанавливают единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории российского государства;

- являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность, отличительные черты и признаки местного самоуправления;

- позволяют объективно оценить действующую систему местного самоуправления с позиций развития народовластия на местах;

- способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

- выступают в качестве своеобразных гарантий реализации прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований и системой соответствующим им организационных форм и методов муниципальной деятельности.

В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти.

Можно выделить принципы, обусловленные спецификой местного самоуправления как формы организации местной публичной власти (организационное обособление от государственного управления и т.п.) или принципы, имеющие универсальный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти в стране (соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и т.п.).

К общим принципам местного самоуправления можно отнести следующие:

1) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Воплощение данного принципа проявляется:

= в независимом от внешнего влияния порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления непосредственно населением муниципального образования;

= в финансово-экономической независимости от государства;

= в законодательном запрете вмешательства государственных органов власти и иных субъектов права в деятельность выборных органов и должностных лиц местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения в пределах своего ведения;

= в нормативной гарантированности полномочий местного самоуправления.

2) Организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе государственного управления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Основным содержанием этого принципа является исключение органов и должностных лиц местного самоуправления из системы органов государственной власти, что находит свое проявление:

= в недопустимости образования органов, назначения должностных лиц  местного самоуправления государством;

= в запрещении осуществления местного самоуправления органами и должностными лицами государства;

= в исключении должностных лиц органов местного самоуправления из категории государственных служащих;

= в особом порядке отмены решений выборных органов и должностных лиц местного самоуправления: только субъектами принявшими эти решения или признания таких решений недействительными решением суда.

3) Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Европейская Хартия местного самоуправления (ст.3) отдает предпочтение в реализации функций местного самоуправления советам или собраниям, состоящим из граждан, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные или исполнительные органы. Данный принцип гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, которое обеспечивается такими формами как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, правотворческая инициатива населения и др.

С этим принципом тесно связан и другой принцип - коллегиальность и единоначалие, в деятельности органов местно­го самоуправления.

4) Соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Без материально-финансовой базы местное самоуправления не может эффективно решать местные вопросы обеспечения жизни населения. Поэтому Европейская Хартия и российское законодательство определяют необходимость обеспеченность полномочий муниципальных образований финансовыми средствами и материальными ресурсами. Финансовая самостоятельность местного самоуправления обеспечивается законодательным закреплением собственных доходов местных бюджетов: местные налоги и сборы, установленная часть федеральных налогов и налогов субъектов Федерации и неналоговые поступления в соответствии с законодательством.

Важным в данном случае является государственное финансирование муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Реализация этого принципа проявляется также в ответственности государства за возмещение дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений,  принятых органами государственной власти.

5) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Задача данного принципа заключается в том, чтобы обеспечить:

  •  
    • эффективность решения местных задач органами местного самоуправления;
    • учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности органов местного самоуправления;
    • тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления;

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностными лицами местного самоуправления перед населением. Их ответственность наступает в результате утраты доверия населения.

6) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Этот принцип обусловлен несколькими причинами:

- федеративным устройством России;

- многонациональным составом населения страны, что проявляется в самобытности, местных традициях, а также исторических, географических, демографических и иных особенностях;

- многообразием  типов основных поселений: города, поселки, хутора, которых в соответствии с Градостроительным кодексом РФ насчитывается 10 типов в зависимости от численности проживающего в них населения;

- разнообразие организационных моделей местного самоуправления, которые может выбрать население муниципального образования в качестве формы осуществления самоуправления.

7) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Конституционное признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, объясняет значение данного принципа в деятельности как государства, так и органов и должностных лиц местного самоуправления.  Реализация этого принципа обеспечивается в процессе деятельности местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в различных сферах: здравоохранении, охране общественного порядка, образовании, культурно-бытового обслуживания и т.п.

8) Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.

Этот принцип устанавливает необходимость осуществления местного самоуправления на основе закона и в рамках закона. Соблюдение законности в системе местного самоуправления обеспечивается государственным контролем по выполнению органами местного самоуправления муниципально-правовых норм, а не целесообразности или качестве принимаемых ими решений по вопросам местной жизни. При этом государственный контроль строится на основных требованиях Европейской Хартии и Конституции РФ и направлен на соблюдение конституционных принципов местного самоуправления. 

Принцип законности местного самоуправления проявляется в деятельности, законодательных и исполнительных органов государственной власти, в надзорной функции органов прокуратуры, а также в работе выборных представительных органов местного самоуправления.

Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях:      

= в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право­вых актов нормам законов. Применительно к вопросам органи­зации местного- самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, закреп­ленных в нормативных актах органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, нормам федеральных законов и Консти­туции РФ;

= в широком смысле принцип законности трактуется как обяза­тельность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня норма­тивно-правового акта).

Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельно­стью органов местного самоуправления. Нарушение, принципа законности влечет нарушение, и других принципов:

- принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения;

- принципа организационного обособления системы органов ме­стного самоуправления и др.

9) Гласность местного самоуправления.

Степень и формы воплощения в жизнь этого принципа показывает уровень открытости работы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также насколько активно население муниципального образования вовлекается в управление местными делами.

Обеспечение гласности может осуществляться в различных формах: отчеты депутатов, выборных органов и должностных лиц перед населением, встречи с населением, использование местных средств массовой информации, горячие телефонные линии и т.п.

10) Государственная гарантированность местного самоуправления.

Он проявляется в создании системы правовых гарантий защиты  прав местного самоуправления (его органов и граждан), законодательной базы, обеспечении судебной формы защиты прав муниципальных образований и др.

Значение общих принципов организации местного самоуправления в том, что они:

- предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

- являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

- выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

- отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

- служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управления.

Особенности принципов организации местного самоуправления следую­щие:

♦ закреплены законодательно;

♦ устанавливают единые основы функционирования местной вла­сти на всей территории РФ;

♦ раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;

♦ могут быть использованы в качестве критерия оценки действую­щей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;

♦ способствуют преемственности в развитии институтов местно­го самоуправления;

♦ выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.

 

Виды принципов местного самоуправления 

В Преамбуле Федерального закона  2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» указаны четыре группы общих принципов организации местного самоуправления: а) правовые; б) тер­риториальные; в) организационные; г) экономические. Эти группы принципов охватывают все основные по­ложения данного Закона, но дать полный перечень принципов очень затруднительно.

Общеправовые принципы определяют основные начала законо­дательного регулирования всех сторон жизни общества, явля­ются критериями оценки истинно демократического, правово­го государства и гражданского общества:

= приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

= допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

= осуществление правового регулирования вопросов организации ме­стного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

= обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

= высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в систе­ме муниципальных правовых актов;

= судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы. В ряду таких принципов применительно к вопросам организа­ции и осуществления местного самоуправления в науке муни­ципального права традиционно, принято выделять следующие принципы:

принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления.

Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".

Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления — принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления ими сво­их полномочий:

♦ органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти;

♦ органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования; участие органов государственной власти и их долж­ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на­значении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, уста­новленных Законом;

♦ структура органов местного самоуправления определяется муници­пальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

♦ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации;

♦ органы местного самоуправления наделяются собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установлен­ном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления:

= принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления;   

= принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление.

Общие территориальные принципы организации местного само­управления:

- осуществление местного самоуправления на всей территории Рос­сии в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, город­ских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

- установление и изменение границ территорий муниципальных об­разований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

- преобразование муниципальных образований законами субъек­тов Федерации в соответствии с Законом;

- разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закреп­ляемые Законом иные принципы территориальной организации мест­ного самоуправления.

Общие экономические принципы организации местного само­управления:

» признание и защита муниципальной собственности наравне с дру­гими формами собственности;

» самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

» наличие у каждого муниципального образования собственного бюд­жета (местного бюджета);

» нахождение в собственности муниципальных образований имуще­ства, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных За­коном;

» недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюдже­тов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые За­коном.

По предмету регулирования принципы местного самоуправления можно классифицировать на:

- определяющие особые обязанности и полномочия го­сударства по организации местного самоуправления;

- согласно которым создаются муниципальные образо­вания — главные структуры системы местного самоуправления;

- определяющие демократические формы организа­ции местного самоуправления, порядок образования и содер­жание функций органов местного самоуправления;

- определяющие формирование необходимой финан­сово-экономической основы местного самоуправления;

- обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

- обеспечивающие стабильность установленных Кон­ституцией РФ и федеральными законами прав местного само­управления;

- согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

-гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов, и должностных лиц местного само­управления;

- обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

- обеспечивающие подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ученые выделяют также следующие группы общих принципов:

1) опреде­ляющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

2) согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления;

3) определяющие демо­кратические формы организации местного самоуправления, порядок образова­ния и содержание функций органов местного самоуправления;

4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного са­моуправления;

5) обеспечивающие самостоятельность органов местного само­управления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6) обеспечи­вающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными зако­нами прав местного самоуправления;

7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

8) га­рантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц ме­стного самоуправления;

9) обеспечивающие ответственность органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятель­ность;

10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предпо­лагает реализацию принципов организационной, финансовой, эконо­мической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организа­ционной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы само­стоятельности населения в определении структуры органов местного са­моуправления, кадровой самостоятельности и т. д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов мест­ного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправ­ления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосу­дарственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

 

Функции местного самоуправления

Сфера деятельности местного самоуправления ограничена кругом его полномочий, которые определены Конституцией РФ, федеральным законодательством, территорией муниципального образования и иными факторами.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, задачами  и целями муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления отличаются определенной  устойчивостью и стабильностью, в них проявляется  постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В тоже время они показывают круг возможностей и эффективность системы местного самоуправления. С учетом сказанного можно назвать следующие функции:

1) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

Условиями эффективной участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются:

=наличие выборных органов;

=использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

=наличие материально-финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения.

Среди форм волеизъявления, с помощью которых обеспечивается участие граждан в решении вопросов местного значения можно назвать: муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, местный референдум, народная правотворческая инициатива по внесению законопроектов по вопросам местного самоуправления, индивидуальные коллективные обращения и территориальное общественное самоуправления.

Решение вопросов местного значения населением муниципального образования проявляется также в подконтрольности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, в отзыве и выражении недоверия  населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц.

Для активного участия граждан в местных делах большое значение имеет их информированность о работе выборных органов и должностных лиц МСУ, состояния муниципального хозяйства, поэтому рассматриваемая функция тесно связана с реализацией принципа гласности в работе местного самоуправления.

2) Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами.

Местное самоуправление свое социальное предназначение может оправдать только при условии эффективного управления муниципальным имуществом и рационального использования местных финансов. Участие в решении этой функции принимают выборных органы и должностные лица, представительные и иные (администрация, глава муниципального образования и др.) органы местного самоуправления.

Реализация этой функции должна осуществляться только в интересах населения муниципального образования с целью наиболее полного удовлетворения его потребностей.

3) Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.

Реализация этой функции осуществляется прежде всего посредством планирования деятельности муниципального самоуправления по использованию имеющихся материально-финансовых средств для обеспечения разумных пропорций в развитии разных сфер местной жизни и рационального использования природных и иных ресурсов.

Социально-экономическое развитие муниципального образования тесно связано с деятельностью предприятий, учреждений и организаций как находящихся в муниципальной собственности, так и относящихся к другим формам собственности. Органы местного самоуправления вправе координировать участие этих предприятий в решении задач местного значения и социально-экономического развития муниципального образования. Для этого органы местного самоуправления используют договорные отношения, муниципальный заказ, а также организационные формы работы (совет директоров, предпринимателей и др.).

4) Обеспечение удовлетворения социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных потребностей населения муниципального образования.

Улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды обитания населения предполагает развитие местной инфраструктуры, развития сети услуг по обслуживания населения. Решение этих вопросов на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов является одной из главных задач органов местного самоуправления согласно ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Решение этих вопросов обеспечивается отчислениями от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в доходы местного бюджета.

Направлениями деятельности местных органов самоуправления являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных энерго, газо, тепло- и водоснабжения населения, утилизация и переработка бытовых отходов, транспортное обслуживание и т.п. Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания должны находиться в поле зрения органов местного самоуправления, так же как и вопросы санитарного благополучия населения, его социальной поддержки и противопожарной безопасности.

5) Охрана общественного порядка.

Общественный порядок является составной частью правопорядка в обществе и элементом правовой основы жизнедеятельности граждан, а также одним из условий решения общегосударственной задачи  обеспечения законности в стране. Общественный порядок характеризует уровень правовой культуры  и правосознания как населения муниципального образования, так и муниципальных служащих. Осуществление этой функции реализуется через организацию муниципальных органов охраны общественного порядка, создания народных дружин и использования других форм общественной самодеятельности граждан.  В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается в большинстве муниципальных образований с помощью милиции, которая является составной частью и входит в структуру МВД РФ.

 6) Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Деятельности местного самоуправления носит разносторонний характер как внутри муниципального образования, так и вне его пределов. Широкие связи с другими муниципальными образованиями, государственными органами власти, а также международные связи в различных сферах общественной жизни в рамках полномочий местного самоуправления вызывает необходимость решения вопросов представительского характера со стороны выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Одновременно на них лежит обязанность защиты интересов населения муниципального образования вплоть до судебной формы, а также использование обращений в государственные органы власти, к администрации предприятий.

Население муниципального образования также вправе защищать свои интересы и местного самоуправления, использую доступные формы (референдум, сход, судебные иски, обращения, заявления, жалобы и др.).

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!