ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ по МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ » Лекция № 12 «Организационные основы местного самоуправления»

Лекция № 12 «Организационные основы местного самоуправления»

     Вопрос 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

 

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления яв­ляется его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» ха­рактеризует:

а) структуру органов местного самоуправления;

б) порядок, формы и принципы их деятельности;

в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как институт му­ниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих орга­низацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловле­но эволюцией местного самоуправления, изменением муниципаль­ного законодательства, поиском оптимальных организационных моде­лей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода.

Первый период — с 1990-1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления (т. е. до начала поэтапной конституционной реформы, основу которой составили указы Прези­дента РФ, принятые в сентябре — декабре 1993 г.).

На данном этапе осуществлялся переход от старой советской орга­низации власти на местах к ее организации на началах самоуправления, получивших закрепление в Законе СССР 1990 г. «Об общих началах ме­стного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.).

Особенностью этого этапа развития организационных основ мест­ного самоуправления являлось то, что формирование новой организа­ционной структуры местной власти законодатель пытался осуществить эволюционным путем, сохраняя во многом прежние организационные основы осуществления власти на местах. Существенные изменения произошли прежде всего в организации исполнительно-распорядитель­ных органов (вместо коллегиальных исполнительных комитетов, изби­раемых местными Советами из своего состава, была учреждена местная администрация, действующая на принципе единоначалия), а также в системе взаимоотношений местных Советов и исполнительно-распо­рядительных органов (местной администрации), в разграничении их компетенции.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местными органами власти в районах, городах, районах в горо­дах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административ­но-территориальных единиц выступала местная администрация1, осу­ществляющая исполнительно-распорядительные функции. До 1993 г. в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной власти.

1 До принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. «О порядке введения в действие Зако­на РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствую­щей местной администрации // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011. 

Местные Советы народных депутатов, — представительные органы местного самоуправления — избирались населением на основе всеоб­щего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следую­щие предельные нормы численного состава местных Советов:

= в районный Совет — до 75 депутатов;

= в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчи­нения — до 200 депутатов;

= в районный в городе Совет — до 100 депутатов;

= в районные в городах Москве и Ленинграде — до 200 депутатов;

= в поселковый, сельский Совет — до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов число избирательных округов для выборов опреде­лялось вышестоящим Советом или его президиумом.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Со­ветом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок пол­номочий Совета.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое вре­мя отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сес­сии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство преду­сматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия про­ведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля за деятельностью местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Со­вет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подот­четны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутат­ские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Со­вета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготов­ке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппа­рат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депута­ты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных на­чалах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в дей­ствие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» устано­вил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва район­ные, городские, районные в городах Советы народных депутатов долж­ны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образо­вывался, как правило, по норме — одна десятая от числа депутатов дан­ного Совета.

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполни­тельным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной ад­министрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он ру­ководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Ис­полкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство мест­ными делами.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т. е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей дея­тельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компе­тенции. Данные решения глава местной администрации мог обжало­вать в суд. Вместе с тем глава местной администрации имел право оп­ротестовать решения соответствующего местного Совета, адресован­ные местной администрации. Согласно Закону РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, про­тиворечило законодательству или другим решениям данного Совета ли­бо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техниче­скими и организационными средствами (ст. 34).

Совет вправе был выразить недоверие главе местной администра­ции. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял положение, что в данном случае Совет одно­временно назначал голосование об отзыве главы местной администра­ции населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.

Практика взаимоотношений местных Советов и глав местных адми­нистраций, сложившаяся на основе Закона РСФСР «О местном само­управлении в РСФСР», свидетельствует о том, что законодателем была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., нашел отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь в виду, что разде­ление властей на местном уровне не является традиционным для демо­кратического государства. Как свидетельствует мировой опыт, чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправле­ния, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со сто­роны другой власти.

Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ни­же уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напро­тив — оно нарастает в движении по вертикали. Однако никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуа­ций. Поэтому задачей муниципального права является создание систе­мы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, ци­вилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Второй этап развития организационных основ местного самоуправления продолжался с осени 1993 г. до принятия и вступления в силу Федерального за­кона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот этап получил в литературе наименование «президентского этапа реформирования местного самоуправления», ибо организационные основы местного самоуправления в данный период определялись в основном указами Президента РФ, ряд положений кото­рых, однако, по сути, противоречил конституционным нормам о мест­ном самоуправлении.

Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента РФ по вопросам местного самоуправ­ления, изданные до вступления в силу новой Конституции РФ в рамках тех полномочий, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федера­ции».

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соот­ветствовали Конституции РФ. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативных право­вых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связан­ные с организационной структурой местного самоуправления.

В этот период существенным обра­зом изменился характер взаимодействия представительного органа ме­стного самоуправления и главы администрации, который согласно Ука­зу Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправ­ления в Российской Федерации» стал именоваться главой местного самоуправления.

Глава администрации в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены бы­ли на ноябрь 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. они не проводились. В соот­ветствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депута­тов РФ от 1 ноября 1991г. «Об организации исполнительной власти в пе­риод радикальной экономической реформы» и принятым на его основе

Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администрации» главы местной администрации назначались соответст­вующим главой вышестоящей администрации. VII Съезд народных де­путатов РФ 10 декабря 1992 г. принял постановление «О главах админи­страций», в котором признал нецелесообразным проведение повсемест­ных выборов глав администраций до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва (т. е. до 1995 г.). Верховный Совет РФ 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, авто­номной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской адми­нистраций», который, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администра­ции». В целом же сохранялся прежний порядок назначения глав адми­нистраций.

В Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «по реше­нию главы администрации (правительства) края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправле­ния соответствующих территорий одновременно с выборами представи­тельного органа местного самоуправления. Порядок проведения выбо­ров глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Россий­ской Федерации».

Принятые субъектами Федерации правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке форми­рования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конститу­ционной реформы, утвержденному Московской областной думой 3 фев­раля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав адми­нистраций (глав местного самоуправления):

= главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской об­ласти;

= главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администра­ции соответствующего района или города областного подчинения. По­сле выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администраций. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным органом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от долж­ности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конститу­ционной реформы от 3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоя­щей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа мест­ного самоуправления.

Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осу­ществляется гражданами не только через выборные и другие органы ме­стного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К та­ким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положе­нию об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек мест­ное самоуправление могло осуществляться непосредственно населени­ем через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в положениях о самоуправле­нии, принимаемых в субъектах Федерации.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; как уже отме­чалось, закреплял определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представи­тельных органов местного самоуправления и местной администрации.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, из­данные в конце 1993 г., устанавливали, по существу, приоритет админи­страции в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

главы местных администраций получили статус глав местного само­управления;

выборный представительный орган местного самоуправления созы­вался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправ­ления (главой администрации);

решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходова­нием финансовых средств, установлением или отменой местных нало­гов и сборов, принимались выборным представительным органом мест­ного самоуправления по представлению и согласованию с главой мест­ного самоуправления (главой администрации);

глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;

глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и яв­лялся главой соответствующей администрации.

Правовые акты об организации местного самоуправления, прини­маемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положе­ния Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г., определяющие статус гла­вы администрации, а также дополняли его нормами, усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положе­ние о местном самоуправлении в Московской области на период поэтап­ной конституционной реформы, утвержденное Московской областной думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного ор­гана местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия, До истечения этого срока глава адми­нистрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при по­вторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.

Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организа­ции местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов мест­ного самоуправления в рассматриваемый период:

резко сократился численный состав представительных органов ме­стного самоуправления по сравнению с прежними местными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;

представительные органы местного самоуправления стали имено­ваться по-разному: «собрание представителей», «дума», «местный Со­вет» (например, в Омской области) и др.;

представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определя­лось представительным органом самостоятельно;

кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов собра­ния представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного орга­на самоуправления (например, в Хабаровском крае);

созывал заседания представительного органа и представительство­вал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, в Омской области). Порядок ве­дения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;

полномочия данного представительного органа местного само­управления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклоне­ния представительным органом проекта устава глава местного само­управления имел право внести проект устава на местный референдум;

глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представитель­ного органа местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного са­моуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъ­ектами Федерации. Например, в Московской области в районах собра­ние представителей избиралось населением прямым тайным голосова­нием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного са­моуправления являлось собрание старост.

Упомянутое Положение об основах организации местного само­управления предусматривало также возможность создания единого ор­гана местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселе­ний.

Третий этап развития организационных основ местного самоуправле­ния (1995—2003 гг.). Он начался со вступления в силу Федерального за­кона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжался до начала реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В рассматриваемый период развития организационных основ мест­ного самоуправления постепенно в муниципальной практике утвержда­лись конституционные принципы формирования и организации дея­тельности органов местного самоуправления. Этому способствовал ряд факторов: вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления; принятие Фе­дерального закона 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и формирование соответствующего законо­дательства субъектами Федерации; решения Конституционного Су­да РФ, сыгравшие большую роль в приведении законодательства субъ­ектов Федерации о местном самоуправление в соответствие с Конститу­цией РФ, федеральными законами, а также другие факторы.

Одним из важнейших вопросов развития организационных основ местного самоуправления являлось обеспечение реализации конститу­ционного принципа: структура органов местного самоуправления опре­деляется населением самостоятельно. Данная структура находила свое правовое закрепление в уставе муниципального образования, который принимался населением непосредственно (на местном референдуме, сходе граждан) либо представительным органом. Не исключалась воз­можность вынесения вопроса о структуре органов местного самоуправ­ления на местный референдум, и затем она уже закреплялась в уставе му­ниципального образования, который принимался представительным органом местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на при­знании организационной самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов структуры органов местного самоуправления, предоставил муниципальным образованиям возможность выбора раз­ных организационных схем формирования своих органов. При этом он требовал обязательного наличия в структуре органов местного само­управления лишь выборного органа. Таковым согласно Закону являлся представительный орган местного самоуправления, обладающий рядом исключительных полномочий (т. е. полномочий, которые был вправе осуществлять только представительный орган, например утверждение местного бюджета и др.).

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации принимали законы, в которых содержались разные варианты структуры органов местного самоуправления, в том числе и органов, осуществляющих исполнитель­но-распорядительные функции (имеющие рекомендательный харак­тер), которые могли учитываться муниципальными образованиями при решении вопроса об определении своей организационной структуры. Однако ряд субъектов Федерации в своих законах об организации мест­ного самоуправления, по сути, навязывал муниципальным образовани­ям какой-либо один вариант решения вопроса о структуре органов мест­ного самоуправления, устанавливая их обязанность предусматривать в этой структуре те или иные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих органов и лиц, а также по жалобам граждан в рассматриваемый период неодно­кратно обращался к вопросам организации местного самоуправления, определения структуры и статуса органов местного самоуправления и его должностных лиц, порядка их избрания и т. д. В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ от 1 февра­ля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Уста­ва — Основного закона Читинской области. Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе ч. 3 ст. 112, которая предписывала органам местного самоуправления обра­зовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд РФ от­метил, что Закон об общих принципах организации местного само­управления не содержит понятия «исполнительные органы местного са­моуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других орга­нов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституци­онного Суда, областная дума, принявшая Устав Читинской области, все­го этого не учла. Поэтому данное положение Устава (ч. 3 ст. 112) призна­но не соответствующим Конституции РФ.

Говоря о самостоятельности населения в определении организаци­онной структуры местного самоуправления, необходимо помнить о том, что она имеет конституционные пределы. Так, в постановлении от 24 ян­варя 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ указал, что организация публичной власти на местах независимо от того, осуществ­ляется ли она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государ­ственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

В рассматриваемый период уставы многих муниципальных образо­ваний признавали право главы муниципального образования совмещать две должности: главы администрации муниципального образования и председателя представительного органа, т. е. глава муниципального образования руководил исполнительно-распорядительным и предста­вительным органами муниципального образования. Это не противоре­чило Федеральному закону 1995 г., но очень часто затрудняло развитие демократических начал в работе этих органов местного самоуправления.

Закон исходя из конституционного положения о том, что органы ме­стного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, запрещал осуществление местного самоуправления органами государственной власти и не допускал образование органов местного са­моуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

В рассматриваемый период органы местного самоуправления при­знавались юридическими лицами в соответствии с уставом муниципаль­ного образования: Закон не содержал требования об их государственной регистрации в качестве таковых.

Федеральный закон 1995 г. не определял порядок принятия, наиме­нования правовых актов органов местного самоуправления. Согласно ст. 19 Закона наименование и виды правовых актов органов местного са­моуправления, полномочия по их изданию и порядок их принятия опре­делялись уставом муниципального образования в соответствии с зако­нами субъектов Федерации.

В Законе впервые было закреплено определение муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Позднее, в 1998 г., Закон об основах муниципальной службы уточнил, что эта деятельность осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Четвертый период развития организационных основ местно­го самоуправления. Начало ему положило принятие нового Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 12 которого «Переходные положения» всту­пила в силу со дня официального опубликования Закона, т. е. с 8 октября 2003 г.

Особенностью данного периода является унификация организаци­онной структуры местного самоуправления в субъектах Федерации. Этому способствует новый Закон, который более подробно и детально регулирует многие организационные вопросы местного самоуправле­ния по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 г. В соответст­вии с ним в субъектах Федерации складывается во многом однотипная структура органов местного самоуправления, устанавливаются единые требования к организации работы представительных органов местного самоуправления, порядку замещения должности главы местной адми­нистрации, к наименованию, видам и порядку принятия муниципаль­ных правовых актов и т. д.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает сле­дующие общие организационные принципы, определяющие развитие орга­низационных основ местного самоуправления на современном этапе:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муници­пального образования;

структура органов местного самоуправления определяется и утверждается представитель­ным органом муни­ципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Зако­на об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы ме­стной администрации;

порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, под­контрольность органов местного самоуправления определяются уста­вом муниципального образования;

изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправле­ния, полномочия органов и выборных должностных лиц местного само­управления, вступают в силу после истечения срока полномочий пред­ставительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о вне­сении в устав указанных изменений и дополнений;

осуществление исполнительно-распорядительных и контроль­ных полномочий федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Федерации в отношении му­ниципальных образований и органов местного самоуправления допус­кается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными закона­ми, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

представительный орган избирается на муниципальных выбо­рах; представительный орган муниципального района может формиро­ваться иным способом, установленным Законом;

глава муниципального образования не может быть одновремен­но председателем представительного органа муниципального образова­ния и главой местной администрации, за исключением случаев, преду­смотренных Законом;

руководство местной администрацией осуществляется ее гла­вой на принципах единоначалия;

конкурсный порядок замещения должности главы местной ад­министрации, назначаемого на эту должность по контракту;

выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов от установленной численно­сти представительного органа муниципального образования;

органы местного самоуправления, которые в соответствии с За­коном и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, обра­зуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат госу­дарственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;

финансирование расходов на содержание органов местного са­моуправления осуществляется исключительно за счет собственных до­ходов бюджетов соответствующих муниципальных образований и др.

 

    Вопрос 2. Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления

 

Ключевым вопросом формирования организационной основы ме­стного самоуправления является определение структуры органов мест­ного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя орга­низационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно опреде­лять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конститу­ция РФ не определяет, какие конкретно органы местного самоуправле­ния могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления — выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное само­управление.

 

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного само­управления,

во-первых, органы муниципального образования, избирае­мые непосредственно населением,

во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования. Общим при­знаком органов местного самоуправления является наделение их уста­вом муниципального образования собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Каждое муниципальное образование имеет свою структуру органов местного самоуправления, под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов ме­стного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия.

Как уже отмечалось, Федеральный закон 1995 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал обязательное наличие в структуре органов местного са­моуправления выборного органа — представительного, избираемого не­посредственно населением на муниципальных выборах (хотя в неболь­ших муниципальных образованиях этот орган мог не образовываться: его функции выполнял сход граждан). Кроме того, указанный Закон предусматривал возможность введения должности главы муниципаль­ного образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на террито­рии муниципального образования (эта должность не относилась к числу обязательных муниципальных должностей). Не исключал указанный Закон и возможности избрания населением на муниципальных выборах иных выборных органов и выборных должностных лиц муниципального образования, однако какой-либо практики, свидетельствующей о нали­чии в структуре органов местного самоуправления помимо представи­тельного органа и главы муниципального образования (как правило, эта должность предусматривалась уставами муниципальных образований), по сути, не было. Что же касается других (не выборных) муниципальных органов, то муниципальные образования ограничивались, как правило, лишь формированием местной администрации — исполнительно-рас­порядительным органом. Также надо учитывать, что избирательное за­конодательство относило к числу органов местного самоуправления из­бирательную комиссию муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на кон­ституционном принципе самостоятельности населения в решении во­проса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.

Во-первых, он требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления:

1) представительного органа муниципального образования;

2) главы муниципального образования;

3) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

При этом в случаях, предусмотренных Законом, допускаются ис­ключения, из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образова­ниях, в которых его функции осуществляет сход граждан).

Во-вторых, Закон предусматривает возможность включения в струк­туру органов местного самоуправления также других органов и должно­стных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет неко­торые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их из­брания (назначения). К ним относятся:

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Решение по данным вопросам с учетом требований Федерального закона принимается муниципальным образованием самостоятельно. Хотя нельзя не отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» требует большей унификации структуры органов местного само­управления, чем это предусматривалось аналогичным Законом 1995 г.

Что же касается избирательной комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24). Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам ме­стного самоуправления. Однако новая редакция указанного Закона 2005 г. содержит иную трактовку статуса комиссии: избирательная ко­миссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким обра­зом, избирательная комиссия муниципального образования не может рассматриваться в качестве органа местного самоуправления, наделен­ного собственными полномочиями по решению вопросов местного зна­чения. Она является муниципальным органом, призванным обеспечить подготовку и организацию голосования населения муниципального об­разования, решающего путем прямого волеизъявления вопросы, отне­сенные к ведению муниципального образования. Собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения, установленных Фе­деральным законом 2003 г., она не обладает.

Представляется, что устав муниципального образования может пре­дусматривать образование и других муниципальных органов, необходи­мых для организационного обеспечения принятия населением, органа­ми местного самоуправления решений по вопросам местного значения.

В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок ре­шения вопроса об определении структуры органов местного самоуправ­ления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соот­ветствующее решение принимается: а) населением на местном рефе­рендуме (в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или б) представительным орга­ном муниципального образования. Структура органов местного само­управления закрепляется в уставе муниципального образования.

Закон устанавливает, что назначение и обеспечение проведения ме­стного референдума или схода граждан по вопросу определения структу­ры органов местного самоуправления осуществляется органом государ­ственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образова­ния. Таким образом, при отсутствии такой инициативы указанная структура определяется представительным органом вновь образованно­го муниципального образования после его избрания.

В соответствии с переходными положениями, установленными Фе­деральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъекты Федерации долж­ны были:

а) до 31 марта 2005 г. установить численность представительных ор­ганов первого созыва вновь образованных муниципальных образова­ний, сроки их полномочий, дату выборов и обеспечить проведение ука­занных выборов в период до 1 ноября 2005 г. Кроме того, если не было принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопро­су о структуре органов местного самоуправления, то субъекты Федера­ции до 31 марта 2005 г. определяли дату выборов главы муниципального образования (избранный глава муниципального образования в этом случае должен был возглавлять представительный орган, если иное за­тем не было установлено уставом муниципального образования, при­нятого представительным органом первого созыва). Если же данные выборы не были назначены органами государственной власти субъек­тов Федерации в указанные сроки, то они назначались и проводились в порядке, установленном Федеральным законом 1996 г. «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральным законом 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

б) до 30 апреля 2005 г. определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, преду­смотренных структурой органов местного самоуправления, установлен­ной по итогам референдума (схода граждан).

Назначение и проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления осуществляется в следующем порядке.

После вступления в силу закона субъекта Федерации об установле­нии границ соответствующего муниципального образования группа из­бирателей численностью не менее 3% от общей численности избирате­лей муниципального образования может выступить с инициативой о проведении местного референдума (схода) граждан. Выдвижение ини­циативы осуществляется путем сбора подписей граждан и представле­ния подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в соответствии с законодательством. Избирательная комиссия субъек­та Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан и назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), а также осуществляет иные полномочия, закрепляемые за избиратель­ной комиссией муниципального образования (в связи с ее отсутствием). Исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет полномочия, которые должна осуществлять местная ад­министрация по организационному и материально-техническому обес­печению проведения местного референдума (схода граждан).

В решении о структуре органов местного самоуправления муници­пального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного само­управления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образо­вания.

Данное решение находит закрепление в уставе муниципального об­разования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществ­ляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что решение представительного органа муниципального образования об из­менении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Муниципальные образования, определяя структуру органов местно­го самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправ­ления. В уставах муниципальных образований с учетом требований фе­дерального законодательства, законов субъектов Федерации определя­ются также такие организационные вопросы, как:

порядок формирования, наименование, подотчетность и подкон­трольность органов местного самоуправления, должностных лиц мест­ного самоуправления;

срок полномочий представительного органа муниципального обра­зования, депутатов, членов иных выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных ор­ганов и лиц;

регламентация муниципальной службы;

виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территори­ального общественного самоуправления, и др.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!