ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ по МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ » Лекция № 10 «Территориальные основы местного самоуправления»

Лекция № 10 «Территориальные основы местного самоуправления»

    Вопрос 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

 

Территориальные основы местного самоуправления как институт му­ниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муници­пального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных еди­ниц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства называется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устрой­ства.

Административно-территориальное деление имеет несколько уров­ней, что предопределяет иерархичность в построении единой централи­зованной системы государственных органов, соподчиненность государ­ственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период административно-территориальными единица­ми являлись: края, области, районы, города, городские районы, посел­ки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколь­ко сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы го­сударственной власти и государственного управления (начиная с крае­вых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, кото­рые самостоятельно определяют свое административно-территориаль­ное деление. Края и области в Российской Федерации получили статус субъектов Федера­ции в 1992 г. после подписания Федеративного договора.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управле­ния. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в гра­ницах определенных территориальных единиц, составляющих террито­риальные основы местного самоуправления.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-раз­ному решались на разных этапах становления и развития местного само­управления в Российской Федерации.

Первый этап — с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-террито­риальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении в РСФСР, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя террито­риальные основы местного самоуправления, исходил из существовав­шего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного само­управления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного са­моуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутст­вовало.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, посел­ков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Закон содержал исчерпывающий перечень административно-тер­риториальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможности осуще­ствления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Принципы административно-территориального уст­ройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему мест­ного самоуправления.

Район, бывший в советский период узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответ­ствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Со­вет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т. е. Советов районных городов, посел­ков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависи­мости от районных органов власти.

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправ­ления, который начался в октябре 1993 г., совпал с периодом реформирования местного самоуправления, осуществляемого на основе указов Президента РФ.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной ре­формы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760, нашел отражение так называемый поселенческий принцип терри­ториальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления высту­пают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях воз­можна на основе объединения отдельных городских и сельских поселе­ний. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Что же касается района, сельского округа (территории сель­совета), то согласно указанному Положению на территориях, включаю­щих несколько городских или сельских поселений (под это определение подпадают и территория района, и территория сельского округа), совме­стным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Конституция РФ 1993 года не дала однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с администра­тивно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Третий этап развития территориальных основ местного самоуправ­ления связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот Закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие, которое не использует Конституция РФ, — «муници­пальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществ­ление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Федеральный закон в отличие от прежнего связывал не с ад­министративно-территориальными единицами (это, как уже отмеча­лось, не исключает того, что в их границах и будет осуществляться мест­ное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на террито­рии которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон 1995 г. не дал исчерпывающего (в отличие от ранее действо­вавшего Закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он назвал основные территориальные единицы, в границах которых осуще­ствляется местное самоуправление (отдельные поселе­ния): города, поселки, станицы. В нем перечисляются территори­альные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования — район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), от­нес к муниципальным образованиям часть поселения. Имелась в виду возможность создания муниципальных образований на территории внутригородских районов. Внутригородские муниципальные образования были образованы на территории городов федерального значения, яв­ляющихся субъектами Федерации. Закон допускал возможность реали­зации местного самоуправления на территории муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

За субъектами Федерации сохранялось право устанавли­вать наименования территориальных единиц, в границах которых осу­ществляется местное самоуправление. Федеральный за­кон 1995 г., оставил перечень открытым и не связал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могли самостоятельно определять территориаль­ные единицы, в которых осуществлялось местное самоуправление.

Самостоятельно решая вопросы территориальной организа­ции местного самоуправления, субъекты Федерации должны были ос­новываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускалось федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право могло быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т. е. территориальной основы местного самоуправления, являлось наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. При этом согласно ст. 61 упомянутого Федерального закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Не допускалось объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, например в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

е) учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций. Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны были решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций;

ж) территория муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством должна была включать земли, необходимые для развития.

На разных территориях муниципальные образования создавались разными путями. 

Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований—районных и городских (обра­зуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районного муниципального образования, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы не­больших городских и сельских поселений.

В других субъектах Федерации, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах та­ких административно-территориальных единиц, как районы, крупные го­рода, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и др.).

В некоторых субъектах Федерации муниципальные обра­зования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в не­больших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).

Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправле­ния. Перечень вопросов местного значения, установленный Федераль­ным законом, был достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Муниципальное образование обязано было заниматься решением всех вопросов ме­стного значения, указанных в общефедеральном перечне.

Необходима была дифференциация предметов ведения местного са­моуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического по­ложения и других факторов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» опреде­лил основные направления реформирования местного самоуправления, включая его территориальные основы: начался новый этап их развития, предполагающий унификацию территориальной организации местного самоуправления и одновременно дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности в зависимости от вида муници­пальных образований.

Четвертый этап развития территориальных основ местного само­управления начался с реализации норм, содержащихся в гл. 12 «Переход­ные положения» нового Закона 2003 г. об общих принципах организа­ции местного самоуправления, которая вступила в силу с момента офи­циального опубликования Закона (с 8 октября 2003 г.). Дата вступления в силу Закона в полном объеме — 1 января 2009 г.

Закон предусматривает установление, по сути, единообразной для всех субъектов Федерации территориальной организации местного са­моуправления.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в со­став территории другого вида муниципального образования — муници­пального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), несколько объединенных общей территорией сельских насе­ленных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, ау­лов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населен­ных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, ко­торый определен с учетом местных традиций и сложившейся социаль­ной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Фе­дерации находится представительный орган сельского поселения.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправле­ние осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор­ные и иные органы местного самоуправления. В состав территории го­родского поселения в соответствии с генеральным планом могут вхо­дить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов Феде­рации, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь терри­тория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района.

Муниципальный район имеет свой административный центр — на­селенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган му­ниципального района.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляет­ся местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления в границах муниципаль­ного района имеет свои особенности:

а) местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов мест­ного значения межпоселенческого характера;

б) в состав территории входят территории других муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального рай­она;

в) органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

3. Городской округ как вид муниципального образования представ­ляет собой городское поселение, которое не входит в состав муници­пального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального рай­она, а также осуществлять отдельные государственные полномочия, переда­ваемые им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также тер­ритории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских насе­ленных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Наделение городского поселения статусом городского округа осу­ществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа.

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное само­управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное само­управление. Установление и изменение границ внутригородских муни­ципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответст­вующих внутригородских территорий.

Введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации, по сути, в два раза (на 30 апреля 2005 г. их насчитывалось более 24 тыс.). Такая радикальная реформа территориальной основы местного самоуправления повлекла и существенные изменения в организационной, финансово-экономической основах местного самоуправления, в правовом регулировании компетенции муниципальных образований, в системе их взаимоотношений с органами государственной власти.

Анализ содержания положений Федерального закона 2003 г. позво­ляет выделить признаки муниципального образования и сформулиро­вать следующее его определение.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную тер­риторию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местно­го самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории;

б) наличие собственной компетенции;

в) наличие собственной экономической основы, (находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований);

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (обязательно включает представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования;

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внут­ригородского муниципального образования города федерального значе­ния. Возможность создавать иные муниципальные образования в грани­цах каких-либо других территориальных единиц (что допускал Закон 1995 г.) Закон 2003 г. не предусматривает.

ринципы террит

 

    Вопрос 2. Пориальной организации местного самоуправления

 

Принципы территориальной организации местного самоуправления — это законодательно установленные положения и требования, в соответ­ствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образо­ваний, а также порядок установления и изменения их границ.

Данные требования основываются на конституционных положени­ях, нормах Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в Федеральном законе. Сегодня принципы территориальной организации местного са­моуправления определяются на федеральном уровне.

К ним относятся принципы, определяющие:

1) порядок об­разования и преобразования муниципальных образований;

2) порядок установления и изменения границ муниципальных образова­ний;

3) состав территории муниципальных образований.

1. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

1) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Феде­ральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый пере­чень видов муниципальных образований, которые могут создаваться в субъектах Федерации, определяя их территориальную основу и статус. Кроме того, Закон предусматривает, что территория субъекта Федера­ции должна быть разграничена между городскими и сельскими поселе­ниями (муниципальными образованиями). Исключение могут состав­лять территории с низкой плотностью сельского населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений (ст. 11).

2) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) местное самоуправление осуще­ствляется в городских и сельских поселениях, а также на других террито­риях. Закон 2003 г. определяет содержание поселенческого принципа, устанавливая требования к городским (включая и городской округ) и сельским поселениям как муниципальным образованиям, а также конкретизирует конституционное положение о «других территориях», в границах которых осуществляется местное самоуправление, относя к ним территории муниципальных районов.

Сельское поселение как вид муниципального образова­ния может создаваться на основе как поселенческого принципа (пред­ставляя собой один населенный пункт), так и территориального принци­па (представляя собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией).

В особую категорию муниципальных образований Закон выделяет внутригородские муниципальные образования, создавае­мые в городах федерального значения.

Особенности территориальной ос­новы имеют также закрытые административно-территориальные обра­зования, обладающие статусом городского округа;

3) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района.

Федеральный закон 2003 г. прямо предусматривает обязательность двухуровне­вой территориальной организации местного самоуправления в муниципальном районе, выде­ляя при этом не только вопросы местного значения поселения, но и во­просы местного значения межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст. 2);

4) участие населения в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, высту­пить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муници­пального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан;

5) учет численности населения при образовании сельского поселения.

В состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с чис­ленностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные об­щей территорией несколько сельских населенных пунктов с численно­стью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения — менее 3000 человек).

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступ­ных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населен­ный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающем в соответствующем населен­ном пункте. В этом случае органы местного самоуправления муници­пального района осуществляют в данном населенном пункте все полно­мочия органов местного самоуправления поселения;

6) наделение законами субъектов Федерации соответствующих муни­ципальных образований статусом городского, сельского поселения, город­ского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образова­ний. Вопрос о наделении статусом муниципального образования внутригородские территории городов федерального значения осуще­ствляется в соответствии с уставами и законами указанных субъек­тов Федерации.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований:

1) территория субъекта Федерации разграничивается между поселе­ниями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а так же муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

Границы, как правило, должны устанав­ливаться так, чтобы жители соответствующего муници­пального образования могли в течение рабочего дня добраться до адми­нистративного центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для со­ответствующего сельского поселения — пешеходной доступности);

3) целостность территории муниципального образования:

а) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией;

4) учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

Согласно Конституции РФ (ст. 131) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с уче­том мнения населения соответствующих территорий. В одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом — только с согласия населения (например, согласие населе­ния требуется при изменении границ муниципального района, влеку­щем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территори­ям других муниципальных районов);

5) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

Этот принцип обусловлен спецификой местного само­управления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, а также иных факторов: характер и объем отнесенных к ведению муниципального образования данного вида вопросов мест­ного значения, план развития социальной, транспортной и иной инфра­структуры муниципального образования и др.;

6) установление и изменение границ муниципальных образований зако­нами субъектов Федерации.

Федеральный закон 1995 г. также признавал за субъектами Федера­ции право устанавливать и изменять границы муниципальных образова­ний. Он тоже относил к их ведению регулирование порядка установле­ния и изменения данных границ (ст. 13). Федеральный закон 2003 г. сам достаточно подробно регулирует этот порядок. Поэтому субъекты Феде­рации, устанавливая и изменяя границы муниципальных образований, должны руководствоваться требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом.

3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных об­разований:

1) обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требо­ваниями Закона:

а) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений должны включаться не только земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2) учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает включение в состав тер­ритории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов. В состав территории поселения должны также входить земли традиционного природопользования населения соответствующего по­селения.

 

    Вопрос 3. Границы и состав территории муниципального образования

 

Границы муниципальных образований подлежат описанию и утвер­ждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельно­го законодательства.

Субъекты Федерации, устанавливая границы муниципальных обра­зований, принимают законы, в которых определяют состав и границы территорий муниципальных образований, а также административные центры муниципальных районов, сельских поселений. Границы и состав территории муниципальных образований определяются путем утвер­ждения их картографического описания и карт-схем (они прилагаются к соответствующим законам субъектов Федерации).

По данным Министерства регионального развития РФ по состоя­нию на 30 апреля 2005 г., в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. субъектами Федерации были установлены границы 24 372 муниципальных образований. Из них:

муниципальных районов — 1803;

городских округов — 535;

городских поселений — 2072;

сельских поселений — 19 726;

внутригородских территорий городов федерального значения — 236 (в Москве — 125, Санкт-Петербурге — 111).

Вопросы, связанные с необходимостью изменения границ муници­пальных образований, возникают не только в связи с осуществлением реформы местного самоуправления (в рамках переходного периода), но и в силу других обстоятельств, которые могут возникнуть в процессе дальнейшего развития системы местного самоуправления, в частности в связи с преобразованием муниципальных образований и т. д.

Субъектами, имеющими право выступать с инициативой об измене­нии границ, являются:

а) население;

б) органы местного самоуправле­ния;

в) органы государственной власти субъекта Федерации;

г) феде­ральные органы государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального об­разования реализуется в том же порядке, который установлен для вы­движения инициативы проведения местного референдума. Этот поря­док определяется федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.

Инициатива органов местного самоуправления, соответствующих органов государственной власти об изменении границ муниципальных образований оформляется решениями указанных органов власти.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации.

Федеральный закон устанавливает, что в одних случаях изме­нение границ муниципального образования должно осуществляться с согласия населения, а в других — с учетом мнения населения.

1. Согласие населения при изменении границ муниципального обра­зования необходимо в следующих случаях:

а) изменяются границы муниципальных районов, что влечет отнесение отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. В этом случае изменение границ муниципальных районов осуществляется с согласия населения указанных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выражается путем голосования в порядке, предусмотренном законом, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

б) изменяются границы поселений, что влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. В этом случае согласие населения также может быть получено путем голосования населения данных населенных пунктов (оно проводится в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представитель­ных органов соответствующих поселений).

2. С учетом мнения населения, выраженного представительными ор­ганами муниципальных районов и поселений, границы муниципального об­разования изменяются, в случае когда данные изменения не влекут от­несение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципаль­ных районов или поселений.

Необходимость изменения границ может возникнуть в связи с уменьшением численности населения сельских населенных пунктов относительно установленной Федеральным законом 2003 г. минималь­ной численности для данного вида муниципальных образований. Вме­сте с тем Закон не признает достаточным основанием для инициирова­ния органами местного самоуправления, органами государственной власти процедуры изменения границ поселений в том случае, если уменьшение численности сельских населенных пунктов составляет ме­нее 50% относительно минимальной численности населения, преду­смотренной Законом. Однако Закон не исключает, что с такой инициа­тивой может выступить население (ст. 12).

В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрыто­го административно-территориального образования, на территории ко­торого осуществляется местное самоуправление, которое имеет статус городского округа. Территория и границы закрытого административ­но-территориального образования определяются исходя из особого ре­жима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административ­но-территориальном образовании, имеют официальные географиче­ские названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Пра­вительством РФ.

Закрытое административно-территориальное образование в соот­ветствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориаль­ном образовании» находится в ведении федеральных органов государст­венной власти по вопросам границ указанного образования и земель, от­водимых предприятиям и (или) объектам, расположенным на его территории. Решения по данным вопросам принимаются Правительст­вом РФ.

Решение о создании (об упразднении) закрытого административ­но-территориального образования принимается Президентом. Предло­жение о создании (об упразднении) закрытого административно-терри­ториального образования вносится Правительством, которое также по согласованию с органами государственной власти субъектов Федера­ции, в ведении которых находятся соответствующие территории, вносит предложения об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального обра­зования.

Изменение границ закрытого административно-территориального образования производится в том же порядке, что и их установление.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственно­сти и целевого назначения.

Территорию сельского, городского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли об­щего пользования, территории традиционного природопользования на­селения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

На территории сельского поселения может находиться один насе­ленный пункт или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских насе­ленных пунктов). Сельское поселение используется За­коном не в значении какого-либо населенного пункта, а как определен­ная населенная территория, на которой расположены один или не­сколько населенных пунктов.

В состав территории городского поселения (в том числе городского округа), которое не входит в состав муниципального района, могут вхо­дить один город или один поселок, а также в соответствии с генераль­ным планом городского поселения — территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (вклю­чая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющих­ся муниципальными образованиями).

При этом наделение городского поселения статусом городского ок­руга осуществляется при соблюдении следующих условий:

во-первых, при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфра­структуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения, отнесенных Законом к ведению городского округа, и осу­ществления делегированных отдельных государственных полномочий;

во-вторых, при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) му­ниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, от­несенных к ведению муниципального района.

Последнее обусловлено тем, чтобы выделение городского поселения из состава муниципального района (путем наделения его статусом городского округа) не привело к тому, что органы муниципального района не смогут осуществлять в полной мере и эффективно те полномочия и функции, которые Закон возлагает на муниципальный район.

В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесен­ные в соответствии с градостроительными регламентами к соответст­вующим территориальным зонам. Градостроительный кодекс выделяет следующие виды и состав территориальных зон:

а) жилые зоны: в их состав входят зоны жилой застройки разных видов (зоны застройки индивидуальными жилыми домами, малоэтажными жилыми домами и т. д.);

б) общественно-деловые зоны, предназначенные для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан;

в) производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

г) зоны сельскохозяйственного использования, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства и т. п.;

д) зоны рекреационного назначения — могут включать в свой состав земли, занятые городскими лесами, скверами, парками, прудами, водохранилищами, пляжами, а также земли, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом;

е) зоны особо охраняемых территорий, в состав которых могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное и иное особо ценное значение;

ж) зоны специального назначения — в их состав могут включаться земли, занятые кладбищами, крематориями и др.;

з) зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Органом местного самоуправления могут быть установ­лены и иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функцио­нальных зон и особенностей использования земельных участков и объ­ектов капитального строительства.

Границы муниципального района, объединяющего в своем составе не­сколько поселений или поселений и межселенных территорий, устанав­ливаются с учетом необходимости создания условий для решения во­просов местного значения межпоселенческого характера, а также деле­гированных отдельных государственных полномочий.

Состав земель муниципального района характеризует карта (схема), содержащаяся в схеме территориального планирования муниципально­го района.

Границы и состав территории муниципального образования, утвер­ждаемые законами субъектов Федерации, указываются в его уставе.

 

    Вопрос 4.  Преобразование муниципальных образований

 

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок об­разования и преобразования муниципальных образований, основные требования, предъявляемые к решению вопросов территориальной ор­ганизации местного самоуправления.

Понятие «преобразование муниципального образования» включает:

а) объединение муниципальных образований;

б) разделение муниципальных образований;

в) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

В ст. 13 Закона установлены общие требования, предъявляемые к реше­нию вопросов преобразования муниципальных образований:

1. Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта Федерации.

2. С инициативой о преобразовании муниципального образования могут выступить:

а) население;

б) органы местного самоуправления;

в) органы государственной власти субъектов Федерации;

г) федеральные органы государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образо­вания реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государст­венной власти о преобразовании муниципального образования оформ­ляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

3. Преобразование муниципальных образований осуществляется с согласия населения в следующих случаях:

а) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

б) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

в) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа требует согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения по данному вопросу выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории соответствующего муниципального района. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

4. Преобразование муниципального образования осуществляется с учетом мнения населения в следующих случаях:

а) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

б) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. «О ведении Го­сударственного реестра муниципальных образований Российской Фе­дерации» утверждены Правила ведения Государственного реестра муници­пальных образований Российской Федерации и установлено, что Мини­стерство юстиции РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение Государственного реестра муници­пальных образований.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!