ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ по МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ » Лекция № 5 «Система и основные принципы местного самоуправления»

Лекция № 5 «Система и основные принципы местного самоуправления»

   Вопрос 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления

 

Понятие принципов местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные при­родой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежа­щие в основе организации и деятельности населения; формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местны­ми делами и обязательные для федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Основные принципы, определяющие сферу компетенции муниципального образования, установлены:

= Конституцией РФ;

= Европейской хартией местного самоуправления.

Изначально на международном уровне принципы местного самоуправления получили правовое закрепле­ние в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Конституция РФ, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах Организации местного самоуправления в Российской Федерации», ос­новываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы мест­ного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, ос­нованной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъ­екта РФ они проживают.

Установление общих принципов организации местного самоуправ­ления относится к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муни­ципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы. В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти.

Значение общих принципов организации местного самоуправления в том, что они:

предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управления.

В Конституции РФ основные принципы, определяющие ком­петенцию муниципального образования, закреплены в главе 8 (статьи 130 — 133) и ст. 12 Основ конституционного строя.

Принципы организации местного самоуправления имеют следую­щие особенности:

♦ закреплены законодательно;

♦ устанавливают единые основы функционирования местной вла­сти на всей территории РФ;

♦ раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;

♦ могут быть использованы в качестве критерия оценки действую­щей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;

♦ способствуют преемственности в развитии институтов местно­го самоуправления;

♦ выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.

 

Виды принципов местного самоуправления 

В Преамбуле Федерального закона  2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» указаны четыре группы общих принципов организации местного самоуправления: а) правовые; б) тер­риториальные; в) организационные; г) экономические. Эти группы принципов охватывают все основные по­ложения данного Закона, но дать полный перечень принципов очень затруднительно.

Основными принципами местного самоуправления являются:

самостоятельность решения населением вопросов местного значения;      

организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

сочетание представительной демократии с формами прямого воле­изъявления граждан;

соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

ответственность органов, местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, перед населением;

многообразие, организационных форм осуществления местного самоуправления;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления;

коллегиальность и единоначалие, в деятельности органов местно­го самоуправления;

государственные гарантии местного самоуправления.

 

Общеправовые принципы в организации местного самоуправления

Местное самоуправление в РФ базируется не только на присущих только ему специфических принципах, но и на общеправовых принципах.

Общеправовые принципы определяют основные начала законо­дательного регулирования всех сторон жизни общества, явля­ются критериями оценки истинно демократического, правово­го государства и гражданского общества:

= приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

= допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

= осуществление правового регулирования вопросов организации ме­стного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

= обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

= высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в систе­ме муниципальных правовых актов;

= судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы. В ряду таких принципов применительно к вопросам организа­ции и осуществления местного самоуправления в науке муни­ципального права традиционно, принято выделять следующие принципы:

принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления.

Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина — важнейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в РФ.

Данный принцип провозглашен в ряде международных актов, сре­ди которых важное значение имеют: 

- Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;

- Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

- Пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г.

Приоритет прав человека как принцип организации местного само­управления, заключается в том, что:

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности должны исходить из при­оритета прав и свобод человека и гражданина; любое решение не должно нарушать прав человека и гражданина, установлен­ных Конституцией РФ;

нормативные акты органов местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека и граж­данина РФ;

закрепление Конституцией РФ основных прав и свобод чело­века и гражданина не должно рассматриваться как умаление прав, прямо не названных в тексте Конституции. Принцип со­блюдения прав человека и гражданина в равной мере распро­страняется и на права, прямо не названные Конституцией РФ.

Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях:      

= в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право­вых актов нормам законов. Применительно к вопросам органи­зации местного- самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, закреп­ленных в нормативных актах органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, нормам федеральных законов и Консти­туции РФ;

= в широком смысле принцип законности трактуется как обяза­тельность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня норма­тивно-правового акта).

Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельно­стью органов местного самоуправления. Нарушение, принципа законности влечет нарушение, и других принципов:

- принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения;

- принципа организационного обособления системы органов ме­стного самоуправления;

- других важнейших принципов местного самоуправления.

Порядок осуществления контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправ­ления со стороны прокуратуры определяется Федеральным зако­ном "О прокуратуре РФ" от 17,01.92 № 2202-1 (ред. от. 30.06.2003).

 

Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления

Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления — принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления ими сво­их полномочий:

♦ органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти;

♦ органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования; участие органов государственной власти и их долж­ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на­значении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, уста­новленных Законом;

♦ структура органов местного самоуправления определяется муници­пальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

♦ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации;

♦ органы местного самоуправления наделяются собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установлен­ном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления:

= принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления;   

= принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление.

Гласность в деятельности органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления важнейший показатель подлинно демократического государства.

На практике принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления означает:

- открытость органов местного самоуправления для населения;-

- информирование населения муниципального образования о дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Информация о деятельности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления для соблюдения  принципа гласности должна быть:  

- достоверной;

- полной;

- своевременной;

- открытой для доступа населению муниципального образования.

Если информация о деятельности органов местного самоуправления соответствует всем перечисленным требованиям, но фактический доступ к ней затруднен рядом бюрократических преград, что нередко встречается на практике, это следует рассматривать как грубое нарушение принципа гласности местного самоуправления.

Только при соблюдении принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления возможно соответствие системы местного самоуправления другим основополагающим принципам местного самоуправления.

Основными способами обеспечения гласности в деятельности ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются:

♦ обязанность органов местного самоуправления обеспечить по­лучение гражданами полной и достоверной информации о своей работе;

♦ обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возмож­ность ознакомления с документами и материалами, затраги­вающими его права;

♦ обязательное опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина;

♦ обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в течение одного месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обраще­ния граждан.

Значительное место среди организационных принципов дея­тельности местного самоуправления занимает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности органов мест­ного самоуправления.

Данный принцип заключается в установленной Конституци­ей РФ и федеральным законодательством возможности населения муниципального образования самостоятельно определять, в ка­ких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений орга­нами местного самоуправления, а в каких — на основании прин­ципа единоначалия.

Общие территориальные принципы организации местного само­управления:

осуществление местного самоуправления на всей территории Рос­сии в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, город­ских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

установление и изменение границ территорий муниципальных об­разований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

преобразование муниципальных образований законами субъек­тов Федерации в соответствии с Законом;

разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закреп­ляемые Законом иные принципы территориальной организации мест­ного самоуправления.

Общие экономические принципы организации местного само­управления:

» признание и защита муниципальной собственности наравне с дру­гими формами собственности;

» самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

» наличие у каждого муниципального образования собственного бюд­жета (местного бюджета);

» нахождение в собственности муниципальных образований имуще­ства, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных За­коном;

» недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюдже­тов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые За­коном.

Более подробно вопрос об общих правовых, территориальных, орга­низационных и экономических принципах организации местного само­управления рассматривается в главах учебника, посвященных соответ­ствующим основам местного самоуправления (правовой, территориаль­ной, организационной, экономической).

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организа­ции местного самоуправления те из них, которые достаточно определен­но формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Евро­пейской хартии местного самоуправления и для которых характерна вы­сокая степень обобщенности.

По предмету регулирования принципы местного самоуправления можно классифицировать на:

- определяющие особые обязанности и полномочия го­сударства по организации местного самоуправления;

- согласно которым создаются муниципальные образо­вания — главные структуры системы местного самоуправления;

- определяющие демократические формы организа­ции местного самоуправления, порядок образования и содер­жание функций органов местного самоуправления;

- определяющие формирование необходимой финан­сово-экономической основы местного самоуправления;

- обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

- обеспечивающие стабильность установленных Кон­ституцией РФ и федеральными законами прав местного само­управления;

- согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

-гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов, и должностных лиц местного само­управления;

- обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

- обеспечивающие подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ученые выделяют также следующие группы общих принципов:

1) опреде­ляющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

2) согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления;

3) определяющие демо­кратические формы организации местного самоуправления, порядок образова­ния и содержание функций органов местного самоуправления;

4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного са­моуправления;

5) обеспечивающие самостоятельность органов местного само­управления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6) обеспечи­вающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными зако­нами прав местного самоуправления;

7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

8) га­рантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц ме­стного самоуправления;

9) обеспечивающие ответственность органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятель­ность;

10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предпо­лагает реализацию принципов организационной, финансовой, эконо­мической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организа­ционной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы само­стоятельности населения в определении структуры органов местного са­моуправления, кадровой самостоятельности и т. д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов мест­ного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправ­ления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосу­дарственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

 

    Вопрос 2. Система местного самоуправления в России и ее элементы

 

Характеристика и элементы  системы местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах.

В своей совокупности организационные формы осуществления ме­стного самоуправления образуют систему местного самоуправ­ления в рамках соответствующего муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Невозможно рас­смотрение в качестве одной системы всех форм местного са­моуправления на территории РФ.

В отличие, например, от госу­дарственных органов Российской Федерации, образующих единую сис­тему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муници­пальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Понятие «система местно­го самоуправления» используется для характеристики публично-властной организации и форм деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании. И в этом смысле каждое муниципальное образование имеет свою (отличную от других муниципальных образований) систему местного самоуправления, определяемую его уставом в соответствии с законодательством.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением со­ответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Между всеми организационными формами местного самоуправле­ния существует тесная организационно-правовая связь.

Согласно ст. 17 Федерально­го закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муници­пального образования органу или должностному лицу местного само­управления другого муниципального образования не допускается.

В рамках муниципального образования организационное един­ство всей системы местного самоуправления обеспечивается:

- посредством единых принципов и начал ее организации и функ­ционирования;

- единых функций местного самоуправления в обществе и государстве;

- разграничения предметов, ведения и полномочий между различ­ными формами осуществления местной власти.

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации. Надо учитывать, что термин "система местного самоуправления" не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления.

Систему местного самоуправления необходимо рассматривать на макро- и микроуровне.

Система местного самоуправления на макроуровне — это совокупность способов осуществления местного самоуправления.

На микроуровне система местного самоуправления — это совокупность способов осуществления местного самоуправления, установленная в конкретном муниципальном образовании.

Из определения местного самоуправления, содержащегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, что население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления. Данное положение связано с понятием системы местного самоуправления на микроуровне.

Исходя из этого элементы системы местного самоуправления на микроуровне делятся на две группы:

* формы непосредственного самоуправления населения и

* органы местного самоуправления.

Элементами системы местного самоуправления являются:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

муниципальные выборы;

местный референдум;

отзыв выборных лиц местного самоуправления;

голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

♦ выборных коллегиальных;

♦ выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления);

♦ невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);

4) деятельность муниципальных служащих.

Первая группа элементов системы местного самоуправления - непосредственная демократия. В иерархии элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления.

В этой группе особую роль играют муниципальные выборы - акция, проходящая систематически во всех муниципальных образованиях России.

Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп. Посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов. В практике местного самоуправле­ния формы непосредственной и представительной демократии перепле­таются, дополняя друг друга.

Роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, сходы граждан и др.) входят в систему местного самоуправления в качестве ее неотъемлемой части.

Вторая группа элементов системы местного самоуправления - деятельность органов местного самоуправления, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением местного самоуправления, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены.

Данную группу составляют органы, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствую­щих муниципальных образований.

В этой группе следует выделить представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования и местную администрацию.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демо­кратической системы управления обществом, позволяющей демократи­зировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо боль­шей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при прове­дении государственной политики; оптимально сочетать интересы и пра­ва человека и интересы регионов и государства в целом.

Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.

В третью группу входят формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.

Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осу­ществлении местного самоуправления служат опорой местно­го самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельно­сти проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.

Четвертую группу составляют деятельность муниципальных служащих (должностных лиц) местного са­моуправления, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.

 

Формы непосредственного (прямого) самоуправления населения

К формам непосредственного самоуправления населения относятся: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Среди форм непосредственного самоуправления населения обязательными являются муниципальные выборы, сход граждан, общественные слушания по отдельным вопросам, а также голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Прочие формы применяются только при наличии соответствующей инициативы.

По содержанию формы непосредственного самоуправления населения делятся на следующие группы.

1. Формы непосредственного самоуправления населения, связанные с персональным составом органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся: муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Формы непосредственного самоуправления, при помощи которых население решает по существу вопросы, находящиеся в компетенции муниципального образования: местный референдум, сход граждан.

3. Формы непосредственного самоуправления, посредством которых население участвует в решении вопросов, находящихся в компетенции муниципального образования, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления: муниципальные выборы; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Использование форм непосредственного самоуправления в конкретном муниципальном образовании зависит не столько от решений, принимаемых органами местного самоуправления, сколько от наличия инициативы со стороны населения.

 

Модель местного самоуправления в России как элемент системы самоуправления

Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубеж­ного опыта, особенно в отношении местного самоуправления. Одним из наиболее ярких элементов примеров использования зарубежного муни­ципального управления является многообразие организационно-право­вых форм местного самоуправления.

Другим элементом, которым в нашей стране активно начали пользо­ваться, является наличие модельных документов, разрабатываемых для органов местного самоуправления. Не секрет, что на местах не всегда есть необходимое количество квалифицированных юристов, способных разработать хороший устав муниципального образования или положе­ние о муниципальном заказе. Поэтому распространение модельных до­кументов (образцов) оказывает значимую помощь.

В части структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от Федерального закона 1995 г., предоставляет муниципальным образованиям гораздо меньше возможностей по конструированию системы органов. По существу, население муниципального образования может выбрать одну из моделей, предложенных в указанном законе.

1. Модель «совет — мэр»

Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании и возглавляет местную администрацию. Представительный орган такого образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Глава муниципального образования не только возглавляет местную администрацию, но и является высшим должностным лицом муниципального образования.

2. Модель «совет — управляющий»

Представительный орган муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В последнем случае модель «совет — управляющий» является единственно возможной.

Глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, избирается либо представительным органом из своего состава, либо населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Местную администрацию возглавляет глава местной администрации, назначаемый на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В рассматриваемой модели у представительного органа муниципального образования имеется гораздо больше возможностей по контролю за деятельностью местной администрации, нежели в модели «совет—мэр». По крайней мере, у представительного органа есть возможность обратиться в суд для расторжения контракта с главой местной администрации.

3. Модель «сход — мэр»

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующих проведение схода, упоминаются как глава муниципального образования, так и глава местной администрации.

Между тем очевидно, что в отсутствие представительного органа глава муниципального образования может быть только главой местной администрации (если нет представительного органа, у него не может быть председателя).

Из ч. 2 и 3 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что глава муниципального образования с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек может избираться населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании либо на сходе граждан.

Таким образом, модель «сход — мэр» аналогична модели «совет — мэр», но в ней отсутствует представительный орган муниципального образования.

4. Модель «совет — председатель — мэр»

В поселениях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица. Данная модель не может применяться в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, поскольку в них представительного органа нет в принципе и используется модель «сход — мэр».

В модели «совет — председатель — мэр» организация работы представительного органа фактически возлагается на местную администрацию и отпадает необходимость содержания собственного аппарата представительного органа.

Структура органов местного самоуправления, а фактически модель местного самоуправления определяется населением вновь образованного муниципального образования на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

 

    Вопрос 3. Основные системы местного  самоуправления  за рубежом

 

Система местных органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, относится к полномочиям субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие различное название. В Дании – муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др., в Англии приходской совет.

Во многих развитых странах в 80-х гг. прошли реформы, направлен­ные на децентрализацию (муниципализацию) власти. Поэтому с опреде­ленной долей условности можно говорить о постепенном стирании гра­ней между всеми моделями. Особенности местного управления в зару­бежных странах в данной главе будут рассмотрены на примере США, Великобритании, Франции и Германии. Выбор стран обусловлен тем обстоятельством, что об этих государствах чаще всего говорят в контек­сте местного самоуправления в России и возможности использования зарубежного опыта.

Специфика муниципальных организационных форм, взаимоотношения местных органов с центральной властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями зарубежных стран, их политическим режимом и правовой системой. Например, в США даже в пределах одного штата могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления. Для многих стран характерным является прямое государственное управление на местах, проявляющееся в назначении представителей государственной власти на места. В Бельгии король из числа членов коммунального совета назначает бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным магистратом коммуны. В Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной местности после консультации с муниципальным советом.

Особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах определяются существованием различных типов местного самоуправления.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организаци­онно-правовых формах, используемых на местном уровне. С учетом осо­бенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классифи­кации, выделяя до десятка различных организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предложить пять основ­ных моделей местного самоуправления (рассматриваются формы пред­ставительной демократии).

1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничени­ем прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и конт­роля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представи­тельские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых во­просах и особенно в вопросах назначения на должности.

2. Форма «совет - управляющий» отражает стремление к «очище­нию» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой полити­чески нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Он назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невоз­можность или затрудненность влияния населения на политику, прово­димую управляющим.

3. Форма «сильный мэр - совет». Для этой формы характерно из­брание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представи­тельному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое мо­жет быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.

 

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет ка­ким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предпола­гается наличие высшего должностного лица. Достоинством этой модели является отсутствие разделения власти, которое приводит к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтроль­ность, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудни­чества.

5. Комбинированная (смешанная) форма. Управляющий или главный админист­ратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

 

Англосаксонская система самоуправления.

На родине классических муниципальных форм, в Великобритании, сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского.

Английская модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенностями этой модели являются: высокая степень автоно­мии различных уровней власти и четкое определение компетенции орга­нов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов мест­ного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью орга­нов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправле­ния определяются на основании позитивного принципа правового регу­лирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

Основными характерными чертами этой системы самоуправления являются:

a) Отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

b) Утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» – действовать в пределах своих полномочий).

c) Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

d) Правовая база создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Начало современной системы местного самоуправления в Великобритании было положено законом о попечительстве бедных 1834 г., которому предшествовало с 1689 по 1832 гг. более 200 актов правительства. Великобритания состоит из 4 регионов: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, со своими особенностями местного самоуправления.

В систему местного самоуправления Англии входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.

В последние годы в Великобритании предпринимаются меры по переходу на одноуровневую систему местного самоуправления.

 

Французская  модель  местного  управления 

Французская модель распространена в европейских странах, фран­коязычных странах Африки и Латинской Америки, на Ближнем Восто­ке. Эта модель от­личается высокой степенью централизации, подчинением нижестояще­го уровня вышестоящему, сочетанием государственного управления и местного самоуправления.

Наиболее ярким представителем является Франция. Основные принципы самоуправления на местах во Франции были заложены еще в конце XVIII – начале XIX веков. Для Франции всегда характерным являлась высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации между центром и местными коллективами.

Представителем правительства на местах, который определял все направления деятельности местных органов был префект. Институт префекта появился после революции 1789 г., провозгласившей принцип единой и неделимой нации, а также с упразднением многообразия форм в системе местного управления. Жестко централизованная система управления просуществовала около 200 лет.

В 1982 году проведенная во Франции реформа управления расширила полномочия и предоставила большую самостоятельность территориальным коллективам, однако на местах за центральной властью сильные позиции сохранились.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны – более 36 тысяч, из которых 90 % насчитывают менее 2 тыс. человек.  Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из  состава совета избирается мэра.  Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте – префекта. При определенных условиях, деятельность мэра может быть на месяц приостановлена постановлением министра внутренних дел или мэр может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Для современной системы местного самоуправления Франции характерны:

  • наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
  • в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов.
  • Законодательная база формируется правительством.

 

Германская система самоуправления

Среди современных систем местного самоуправления выделяют и германскую модель управления. На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа правительства барона фон Штейна в начале XIX века. Введенный фон Штейном в 1808 г. прусский Устав городов явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для реформы барона фон Штейна было характерным стремление устранить параллелизм правительственных органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной системы управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность решать местные дела от своего имени и по поручению государства. Коллегиальный исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому прежде всего стали взаимоотношения центра и мест в области финансов.

В настоящее время в Германии местные органы власти образуются в районах, городах районного значения и общинах, которым, согласно действующей доктрине, государство делегирует часть своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской моделей, с наличием специфических черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления.

Общины являются главными субъектами коммунального управле­ния. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяют­ся на собственные и делегированные.

Действующие в Германии организационные устройства общин осно­ваны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного само­управления.

а) Магистратная система (напр. - общины земли Гессен). Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных».

В срочных случаях бургомистр располагает правом неотложно­го принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен о принятом решении. Бургомистр занимается распределением поруче­ний между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномочен­ных, то бургомистру запрещено менять сферы их деятельности.

б) Бургомистерская форма (пр.- общины земли Рейланд Пфальц). Высшим органом здесь также является представительство общины (совет общины), которое избирается гражданами общины путем всеоб­щих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обя­заны в своей деятельности руководствоваться поручениями и указания­ми своих избирателей. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

В качестве особенности этой формы следует отметить, что наряду с советом и бургомистром существует еще один важный орган правле­ния города. Он образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой дея­тельности. Его задачи состоят в том, что он заступает на место бургоми­стра при подготовке решений совета по вопросам о плане бюджета, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.

в) Северогерманская система (пр. - общины земли Северный Рейн-Вестфалия). Основным органом является также представительство общины (со­вет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены пред­ставительства общины не являются штатными работниками и не обяза­ны выполнять поручения по указанию избирателей. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совмести­тельству. Бургомистр осуществляет председательские функции, являет­ся представителем вовне.

Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской голова (городской директор), который занимается решением текущих вопросов местного самоуправления.

Директор общины избирается советом на штатную должность на во­семь лет. К полномочиям директора общины относится ведение вопро­сов текущего управления, которые считаются возложенными на дирек­тора советом общины.

Эта форма конституции подвергается постоянной критике, которая направлена в первую очередь на дуализм, параллельное существование бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обя­занности на общественных началах, и значительно уступающего ему в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, рабо­тающего на профессиональной основе.

г) Южно-германская модель (на примере общин земли Бавария).  Основным органом является также представительство общины (со­вет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены пред­ставительства общины не являются штатными работниками и не обяза­ны выполнять поручения по указанию избирателей.

В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обербургомистр, избираемый гражданами. Бургомистр избирается непосредственно населением сроком на шесть лет. Бургомистр отвечает за решение текущих вопросов, которые не имеют для общины принципиального значения и не предполагают значительных обстоятельств.

 

Система самоуправления США 

Для США характерно отсутствие единых для всей страны принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Поэтому налицо чрезвычайное разнообразие организационно-правовых форм. Рассмот­рим их основные виды на примере управления графствами. Практиче­ски во всех графствах создается выборный представительный орган (му­ниципалитет) - совет графства, который представлен двумя типами:

комиссионерный совет. Характеризуется небольшим составом (3-5 человек). Члены совета избираются специально для работы в нем и не имеют права занимать другие государственные должности;

советы контролеров. Формируются из числа должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. В этих советах их члены выполняют свои обязанности по совместительству, число членов колеблется от 10 до 100 и более человек.

В зависимости от характера воздействия советов графств на админи­стративный персонал в США используют три основных формы управ­ления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

   1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоя­щее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой яв­ляется то, что совет графства выполняет как законодательные, так и ис­полнительные функции, а в отдельных штатах — и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. (Пример в фильме «Челюсти»). При ко­миссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из вы­борных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами ин­тересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудниче­ства.

   2. Мэр – совет впервые появилась в 1835 г.. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.

   3. Совет – менеджер (городской управляющий) преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.

4. Модель «сильный мэр - слабый совет» функционирует в большинст­ве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание испол­нительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопреде­ляет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы сдержек и противовесов в отношениях исполнительного и представительного ор­ганов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничени­ях со стороны другой.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два типа - прямой и косвенный.

К прямому типу контроля американская теория и практика относит требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смеще­ние штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддержание раз­личных стандартов путем осуществления штатом инспекций; времен­ную замену местной администрации штатным агентом; передачу функ­ций местного управления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает в себя следую­щее: предоставление местным органам советов и информации; требова­ние административных агентств штатов к местным органам управления предоставлять им доклады: по самым различным вопросам; пересмотр решений местных органов управления; предоставление местному управ­лению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю­дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осуществля­ется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания ими межобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации.

Необходимо отметить, что после Второй мировой войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые после реформы преобразованы в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями штатов, а также принимаемых ими общих законов или законов об отдельных формах местного самоуправления.

Важнейшим источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году  вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!