Лекция № 3 «Система и источники муниципального права»

   Вопрос 1. Система муниципального права

 

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений».

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинст­во ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож­ность выделения Общей, Особенной и Специальной части.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри­териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп­ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници­пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори­альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор­мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест­ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про­цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ­ектов местного самоуправления». Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов.

Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест­ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со­циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка.

Тогда система муниципального права будет представлена следую­щим образом: Общая часть (правовые, территориальные, организацион­ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от­ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ­ления) и Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра­вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму подходу соответствует структура Закона РСФСР 1991 г. «О местном само­управлении в РСФСР».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче­ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми­рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле­ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:

1) территории с особым правовым ста­тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра­зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);

2) территории отдель­ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, горо­дов федерального значения, автономий);

3) территории других госу­дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частно­сти, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в за­крытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из Общей, Особенной и Специальной частей.

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты:

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му­ниципальных образований.

Территориальные основы местного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз­личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основы местного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. На местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления».

В рамках Особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ­ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече­нию законности и правопорядка.

К Специальной части относятся право­вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор­ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде­ленных территориях.

 

   Вопрос 2. Муниципально-правовые отношения

 

Муниципально-правовые отношения - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления в границах муници­пального образования при реализации населением права на местное само­управление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складыва­ются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-правовых отношений могут выступать:

Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование от­вечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собствен­ности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданны­ми им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или опе­ративного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборные и другие органы местного самоуправления. В соответст­вии со статьей 3 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области» (в ред. от 28 марта 2005 г.) правом на участие в местном самоуправлении обладают: а) граж­дане Российской Федерации, проживающие на территории Омской об­ласти; б) граждане - владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположенных на территории районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов Омской области, которые имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено законодательством.

Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответ­ствии со статьей 4 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. №301 «О местном самоуправлении в Томской области» под населением муни­ципального образования понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, а также гра­ждане Российской Федерации, временно проживающие на его террито­рии: учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, физиче­ские лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям. Ранее в региональных зако­нах о местном самоуправлении имели место отдельные попытки призна­вать членом муниципального образования лиц, не проживающих на тер­ритории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имуществен­ного ценза.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные гра­ждане.

Термин «местное сообщество» был использован в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сен­тября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Республике Бурятия» (в ред. от 30 апреля 2004 г.) мест­ное сообщество - это население, проживающее в муниципальном обра­зовании, объединенное общими интересами в решении вопросов мест­ного значения.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодейст­вия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих ин­тересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. С учетом особенностей территориальной и ор­ганизационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных обра­зований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления. В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения.

Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию.

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать за­казчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.

 

   Вопрос 3. Система источников муниципального права

 

В юридическом смысле источник - это форма выра­жения норм права, наделяющая их обязательной силой. Все источники муниципального права можно разбить на две большие группы: муниципально-правовые договоры и норма­тивно-правовые акты. По мнению некоторых ученых, к источникам муниципального права можно отно­сить и муниципальные обычаи, и судебные (административные) прецеденты.

Муниципально-правовые договоры - это двусторонние (и более) соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями. Муниципально-правовые договоры (соглашения) могут заключаться между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Но важно правильно вы­делять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений.

Нормативно-правовые акты - это односторонние, властные, воле­вые действия непосредственно населения, органа власти или его должност­ного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возникнове­ние, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, изме­нение или прекращение правоотношений.

Нормативно-правовые акты можно классифицировать следующим образом:

по охвату регулируемых отношений - систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и отраслевые или тематические ак­ты, посвященные отдельным аспектам организации местного само­управления (например, законы о выборах в органы местного самоуправ­ления, о муниципальной службе и т.д.);

по юридической природе - законодательные акты и подзаконные акты;

по кругу субъектов, принимающих нормативные акты, - акты орга­нов государственной власти, акты органов местного самоуправления, ак­ты, принимаемые непосредственно населением на референдуме, собра­нии или сходе.

Россия является федеративным государством. Это, в частности, оз­начает, что и Российская Федерация в целом, и субъекты Российской Федерации обладают правом принятия нормативных актов, обладаю­щих высшей юридической силой. Предметы ведения каждого террито­риального уровня закреплены в статьях 71-73 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, три территориальных уровня (Рос­сийская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования) могут принимать нормативные акты, регулирующие вопросы мест­ного самоуправления. Для характеристики пределов самостоятельности каждого территориального уровня федеральный законодатель ввел два термина - «вопросы государственного значения» и «вопросы местного значения». По общему правилу вопросы государственного значения раз­решаются органами государственной власти, вопросы местного значе­ния - органами местного самоуправления.

Законодательство — это совокупность связанных между собой законов, иных нор­мативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударст­венных), правовых позиций конституционных (уставных) судов. Связи между состав­ляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законода­тельстве выделяют ряд его внутренних структур:

- иерархическую (верти­кальную),

- отраслевую (горизонтальную),

- федеративную,

- комплексную.

В иерархической (вертикальной) структуре правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. В данном порядке к источникам муниципального права относятся правовые акты, которые размещены следующим образом: наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, междуна­родные (межгосударственные) договоры РФ, затем следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы СССР, подзаконные акты феде­ральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов федерации, зако­ны субъектов федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

В настоящее время к числу источников относят Постановления Конституционного суда РФ, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ. В субъектах федерации к ним могут быть отнесены решения конституционных (уставных) судов. К источникам отно­сятся договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, по­скольку они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних.

В отраслевой (горизонтальной) структуре правовые акты объединяются в зависимо­сти от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и включает акты разных уровней власти: федеральные, субъектов федерации, муни­ципальные. Федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными обра­зованиями.

В комплексной структуре законодательства главным критерием формирования яв­ляется наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требую­щих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В ней, например, выделяют природоохрани­тельное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, жен­щинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства.

Статусная структура законодательства строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса от­дельных субъектов права. Статусное деление дополняет иные способы структуриро­вания, позволяющие определить правовое положение разных субъектов права.

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, за­крепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образова­ний); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

В рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство можно рассматривать как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муници­пальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправ­ления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

Внутреннее структурирование муниципального законодательства основано на на­чалах:

- иерархии,

- отраслевой дифференциации,

- разделения правотворческих полномо­чий между разными органами.

Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ, в ней определен общий статус местного самоуправления, в статьях 12, 130—132 Консти­туции РФ закреплена общая модель местного самоуправления.

В основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституцион­ного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но власт­но-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности. В ней опре­делено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Последние, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения насе­лением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственны­ми полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компен­сации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с реше­ниями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Основополагающим международным актом является Европейская хартия местно­го самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельно­сти местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправ­ления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федераль­ный закон о ратификации Хартии.

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные поло­жения об организации местного самоуправления. Ряд из них обязательно должен вво­диться во внутреннее законодательство. В их числе:

1. Признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2).

2. Определение местного самоуправления как права и реальной способности орга­нов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в инте­ресах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им ис­полнительные органы. Согласно ст. 3, это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

3. Указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления ус­танавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления ор­ганам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об­ладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц так­же должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть пол­ными и исключительными (п.п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7).

4. Допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное са­моуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

5. Увязывание административного контроля за деятельностью органов местного са­моуправления, как правило, с целями обеспечения законности и конституцион­ных принципов. Административный контроль может включать контроль целесо­образности, но только в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8).

6. Закрепление в рамках национальной экономической политики права органов ме­стного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении сво­их полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы ме­стного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. 1—3 ст. 9).

7. Закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих
полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10).

8. Закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения за­крепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местно­го самоуправления (ст. 11).

К источникам муниципального права относятся Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., (вступающий в силу, за ис­ключением его отдельных положений, с 1 января 2009 г.) и Закон от 28 августа 1995 г. Их соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов, систематизированного акта и тематических законов.

Источниками муниципального права является ряд законов, направленных на ре­гулирование отношений местного самоуправления, в их числе Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регу­лирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (терри­тория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправ­ления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).

На регулирование отношений в сфере местного самоуправления направлен ряд отдельных положений кодексов: ГК, БК, УК, НК, ТК, КоАП, земельного, водного, лесного кодексов. К числу источников относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» и целый ряд иных законов, так или иначе затрагивающих различ­ные сферы муниципальных отношений. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправле­ния государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Феде­рального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государст­венной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обес­печении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов мест­ного значения».

В числе федеральных источников муниципального права находятся также подза­конные акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы и инст­рукции министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных мини­стерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципально­го контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муници­пальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслу­живанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомо­вых территорий.

Правовое регулирование в сфере местного самоуправления относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). В этой связи к числу источников муниципального права относятся нормативные ак­ты субъектов федерации. В основе законодательства о местном самоуправлении субъек­тов федерации лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, по вопросам местного самоуправления, законодательные акты субъектов Фе­дерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке вы­боров органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.). Примером могут служить Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 15.02.2006) «Устав города Москвы», Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 31.05.2006) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Третий уровень правового регулирования муниципальных отношений составляют нормативные акты местного самоуправления. Муниципальный нормативный акт (нор­мативный акт местного самоуправления) — это решение по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением му­ниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, обладающее качествами формального закрепления, обязательного исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. К муници­пальным правовым актам относятся: уставы муниципальных образований, постановле­ния коллегиальных представительных органов, распоряжения глав муниципальных об­разований и другие нормативные и индивидуальные акты.

Из нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных обра­зований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы мест­ного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нор­мативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Примером может быть Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г. В частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финан­совой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), пра­во областных и окружных органов власти устанавливать административную ответствен­ность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10).

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты федерации. И те, и другие имеют рав­ный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного само­управления. Договорная форма используется муниципальными образованиями для соз­дания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Важным источником муниципального права являются Постановления Конститу­ционного Суда РФ и высказанные в них правовые позиции.

 

   Вопрос 4. Нормы муниципального права

 

Муниципальное право - комплексная отрасль права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отрас­лей. В зарубежных странах муниципальное право чаще всего «вырастает» из административного, у нас же теоретической разработкой вопросов мест­ного самоуправления традиционно занимаются государствоведы. Но в со­держание муниципального права входят нормы гражданского, бюджет­ного и земельного права, а также ряда других отраслей. Комплексный характер муниципального права предопределяет тесную взаимосвязь и даже совпадение источников муниципального права с источниками многих отраслей как публичного, так и частного права, поэтому нормы му­ниципального права одновременно являются и нормами других отраслей.

Муниципально-правовые нормы в широком смысле — все нормы права, так или иначе уча­ствующие в регулировании отношений местного самоуправления.

Нормы муниципального права представляют совокупность норм, ис­ходящих от местного сообщества, органов местного самоуправления или их должностных лиц, и норм, принимаемых органами государственной власти или их должностными лицами.

Муниципально-правовые нормы - это правила поведения, исходя­щие от местного сообщества или государства в лице соответствующих органов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой го­сударства.

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции и цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку Для любой отрасли права базовыми функциями является позитивное регулирование и охрана, поэтому выделяют регулятивные и охрани­тельные норм.

Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного са­моуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непо­средственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного само­управления, порядок осуществления функций местного самоуправления.

В свою очередь в зависимости от содержания данная группа норм делятся на дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, на обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы и т.д.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит определения муниципального об­разования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муници­пального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправле­ния ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местно­го самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 12, 130—133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2; ч. 2 ст. 8; ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправле­ния, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона, в случае про­тиворечия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного само­управления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по от­ношению к законам страны.

Управомачивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муници­пальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закре­пляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций со­вершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является прави­ло о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное само­управление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 132 Конституции РФ).

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воз­держиваться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавли­вает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных об­разований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона).

По характеру предписаний содержащихся в них выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных обра­зований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов федерации.

По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федера­ции, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон ко­торых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориально­го общественного самоуправления.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправле­ния относится к сфере совместного ведения, что прямо вытекает из положений пункта «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ряда других ее положений. Это означает, что на госу­дарственном уровне устанавливаются основы местного самоуправления, и субъекты фе­дерации в соответствии с ними вправе осуществлять самостоятельное правовое регулиро­вание в этой сфере. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (статьи 5 и 6).

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!