Лекция № 1«История и теория местного самоуправления»

    Вопрос № 1. История и теории возникновения местного самоуправления

 

Понятие муниципалитета и местного самоуправления

Среди событий прошедшего века, которые будут отмечены историками России свое место, несомненно, займет реформа в системе государственной власти на местном уровне, основное предназначение которой заключалось в обеспечении развития подлинно демократического самоуправления и децентрализации государственной власти. В последние годы ХХ века и века текущего развитие правовых основ местного самоуправления происходило активно, что позволило создать условия для дальнейшего развития института местного самоуправления.

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отра­жали политико-правовое и экономическое своеобразие историчес­ки сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» про­исходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю. Значит, “муниципальный” можно перевести как “взявший на себя бремя”, в т. ч. и “бремя местных забот”. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе­рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.

Появление термина «муниципали­тет» относится к республиканской эпохе Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др. 

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления в Италии периода республики, когда Рим из малень­кой латинской общины с чрезвычайно простым устройством пре­вращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н.э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муни­ципального управления был положен принцип широкой автоно­мии в местных делах, хотя и под контролем Рима.

Организация муниципального устройства являлась по сущест­ву копией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общи­ны, организованное по местным куриям (собрание курий). Народ­ное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие рим­ского сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муници­пальной магистратуры.

Муниципалитеты являются родовым понятием по отношению к разновидностям местной власти городских и сельских населенных мест, административно-территориальных единиц (по типу российских областей или районов области). Генеалогическое дерево муниципальных органов власти имеет множество побегов: Ратуши, Мэрии, Магистраты, Муниципальные и Коммунальные советы, Городские комиссии, Городские собрания и Думы, Хунты и Управы и многие другие. Главное не в названии, можно использовать название “мэрия”, но при этом местного самоуправления не будет. Понятие “муниципалитет” имеет смысл, когда у местной власти есть самостоятельность.

Применение к местной власти термина “муниципальный” в разных странах может быть различным. В некоторых странах он относится лишь к городским властям (Великобритания), в других, - к городским и к сельским властям в равной степени (Франция). Крайне редко он применяется лишь к территориальным властям.

"Local government" и "self government" означают "самоуправление" (необходимое дополнение для России)

"Local government" и "self government" на русский язык переводится одинаково - "самоуправление". Но на симпозиуме "Управление российским городом: итоги - 1998 и задачи - 1999", организованном журналом "Городское управление" (Калужская область, г. Обнинск, 19-21 января 1999 года) возник закономерный вопрос: почему в практике англоязычных стран для обозначения одного и того же явления используют два термина?

Представляется интересной точка зрения заместителя главного редактора журнала "Городское управление" Л. В. Шапиро.

Термин "local government" подчеркивает активную роль власти и означает деятельность местных властей по управлению муниципальным имуществом и предприятиями, регулирование условий экономической деятельности на территории города, а также исполнение государственных полномочий, переданных городским властям (например, содержание семей расквартированных в городе частей гарнизона, работников правоохранительных органов и пр.). Иными словами, "local government" означает ведущую роль власти по отношению к населению. Власть управляет, организует и регулирует (но не руководит, как это было принято до недавнего времени у советов) важнейшие условия жизнедеятельности местного сообщества. Смысловую нагрузку русского перевода термина "local government" можно было бы представить как "самоУПРАВЛЕНИЕ" или как управление на местном уровне в общей структуре государственного управления.

Термин "self government" имеет иную смысловую нагрузку. Ударение делается на самоорганизации населения. Формы самоорганизации могут быть самыми разными: гражданские объединения по месту работы, месту жительства (комитеты территориального общественного самоуправления: ТОСы, КОСы, КТОСы), объединение социально незащищенных слоев населения (инвалиды с детства, чернобыльцы, афганцы, ветеранские организации+), группы по общим интересам (собаководы, садоводы, охотники+), "цеховые" (но не профсоюзы) общественные объединения (врачей, учителей, преподавателей ВУЗов+) - все они активно взаимодействуют с властью, отстаивая свои интересы. Совокупный же результат оказывается неожиданным для каждого из участников: все группы преследуют собственные интересы, какие-то из них совпадают с интересами других групп, какие-то противоречат, а в результате стихийно формируется общий, публичный, интерес всех жителей города. Так, осознанно или стихийно, население участвует в формировании политики местных властей, создает саму эту власть и контролирует ее деятельность. Поэтому смысловую нагрузку перевода термина "self government" можно было бы представить как "САМОуправление" (самоорганизация населения) или как самостоятельно организованное, самостоятельное, независимое от государства управление.

Совокупность двух составляющих, - УПРАВЛЕНИЯ и САМООРГАНИЗАЦИИ РАДИ ДОСТИЖЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА, - образует содержание понятия "муниципальная власть, муниципальное самоуправление".

 

Основные  теории  возникновения  местного  самоуправления

Вопрос местного самоуправления в большинстве ведущих стран мира всегда находился в центре политической жизни общества. Традиции общинного, городского самоуправления своими корнями уходят в глубину веков к полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам периода сословного государства средних веков.

Великая Французская революция дала начало не только конституционному движению в странах Европы и привела к новым формам организации государственной власти и государственного управления, но и появлению элементов местного самоуправления, свободного от чиновничьего давления центральных органов власти. Распространению идей местного самоуправления в европейских странах в значительной степени способствовали французские конституции, на основе которых в 1831 г. Бельгия принимает свою конституцию, занявшая видное место в развитии, как в практике, так и теоретических основ местного самоуправления. Наряду с положениями об общинном управлении конституция Бельгии 1831 г. признавала наряду с тремя традиционными ветвями власти четвертую – муниципальную.

В основе общинного управления конституционных положений Бельгии легли идеи французского ученого Турэ, изложенные им в своем докладе Национальному собранию Франции в 1790 г. по реформе местного управления. Турэ сформулировал идеи о местном самоуправлении, которые получили свое дальнейшее развитие в различных течениях о местном самоуправлении. Теория Турэ содержала два основных понятия:

● о собственных общинных делах, по своей природе присущих местному самоуправлению;

● о делах государственных, передаваемых государством местному самоуправлению.

Правовые основы современного муниципального самоуправления в европейских странах, США, Японии и других государствах были заложены в ХIХ веке в ходе разработки учений о местном самоуправлении и проведении муниципальных реформ.

Французский государственный деятель, историк и литератор А.Токвиль был одним из первых, кто обратил внимание общества на проблемы местного самоуправления и необходимость его развития. В своей работе «Демократия в Америке» опубликованной в 1835 году он отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет».

Теория свободной общины.

В начале XIX века при сильной централизованной государственной власти в Германии общинными делами и хозяйством управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в полный упадок. Сложившееся положение явилось толчком для решения вопросов ограничения центральной власти в управлении общинами. Решению этой проблемы была посвящена разработанная немецкими учеными теории свободной общины (теория естественных прав общины), которая опиралась на идеи естественного права. Это был значительный вклад в разработку теории местного самоуправления. Германская юридическая школа в теории свободной общины аналогично естественной природе прав и свобод человека обосновывала естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, поскольку исторически община появляется раньше государства, в связи с чем государство обязано уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории для аргументации своей позиции относительно свободы и независимости общины обращались к положению общин периода средних веков, к истории их борьбы против феодальной власти и становлению вольных городов.

Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления:

a) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

b) разграничение дел общинных и дел, порученных общине государством;

c) своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;

d) невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

Идеи теории свободной общины нашли свое отражение в законодательстве первой половины XIX века: в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием, содержащей положения об особых правах общин.

Теория общественного самоуправления.

Опираясь на принцип свободы самостоятельного решения задач местным сообществом и исходя из противопоставления государства и общины была выдвинута общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления). Основным аргументом сторонников данной теории в обосновании самостоятельности общин была преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления, как негосударственная форма деятельности. По мнению сторонников общественной теории, самоуправление представляет собой заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем, общественная теория противопоставляет местную общину государству, общественные интересы – политическим, когда государство и общество ведают только своими интересами.

По мнению критиков общественной теории, она смешивает самоуправляющиеся территориальные единицы с частноправовыми объединениями (благотворительными обществами, промышленными компаниями и т.п.). Однако принадлежность человека к таким частноправовым объединениям зависит от него самого и носит относительно временный характер, а его принадлежность к самоуправляющимся общинам  и подчинение органам самоуправления территориальной единицы связано с местом проживания человека и устанавливаются законом. На практике оказалось, что невозможно точно разграничить дела общинные и дела, порученные государством для исполнения общине. Помимо этого, функции осуществляемые органами самоуправления носят не только частноправовой, но и публично-правовой характер, который свойственен публичной (государственной) власти. Подобные критические положения в последствии легли в основу государственной теории самоуправления.

Теория государственного самоуправления.

Основные положения государственной теории самоуправления были разработаны немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р.Гнейстом, которые считали:

= самоуправление одной из форм организации местного государственного управления;

= полномочия местного самоуправления по своему источнику производными от государственной власти;

= местное самоуправление осуществляется местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления, а не государственными чиновниками, назначаемыми центральной властью;

=  вопросы решаемые органами местного самоуправления имеют ту же  природу, что и государственные вопросы;

= передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.

Различные взгляды Л.Штейна и Р.Гнейтса в определении отличительных признаков местного самоуправления явились в последствии основой формирования двух течений в государственной теории самоуправления – политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Р.Гнейст, исходя из опыта английского самоуправлением, связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных  должностей, а самостоятельность органов самоуправления  с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей.

Взгляды Л.Штейна заключались в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно в этом отличие органов самоуправления от государственных органов, которые созданы государством, действуют от его имени, по его поручению и в его интересах, не имея каких-либо своих, и не способных вступать с государством в юридические отношения как органы самоуправления.

Позиция Л.Штейна поддерживалась многими учеными за рубежом и в дореволюционной России, которая в XIX веке провела земскую и городскую реформы. 

Последователями общественной теории в России были видные ученые государствоведы В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков. В основе позиции славянофила В.Н.Лешкова лежали идеи самобытности русской общины и ее неотъемлемых прав. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за равное участие в выборах всех членов земств. А.И.Васильчиков утверждал, что местное самоуправление никоим образом не связано с политикой и тем самым противопоставлял его бюрократическому порядку государственного управления. Теоретические взгляды А.И.Васильчикова были связаны с тем, что местное самоуправление имеет свою особую цель и особую сферу деятельности, полностью отличающуюся от государственного управления.

Государственная теория нашла свое отражение в работах видных юристов дореволюционной России А.Д.Градовского, В.П.Безобразова, Н.И.Лазаревского. Наибольший интерес представляет позиция Н.И.Лазаревского. Он считал местное самоуправление системой децентрализованного государственного управления, обеспечиваемого юридическими гарантиями, которые имеют двойственный характер: с одной стороны эти гарантии ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой – обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И.Лазаревского государственная власть представляет собой совокупность полномочий монарха, царской администрации, парламента и органов самоуправления.

Теоретические положения А.Токвиля, Л.Штейна, Р.Гнейтса и других ученых XIX века о природе и сущности местного самоуправления лежат в основе современных подходов к местному самоуправлению и его месту в демократической системе управления обществом. Большинство современных зарубежных ученых трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах:

a) взгляды датских ученых – муниципалитеты выступают местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая является составной частью общей системы государства, а не «государство в государстве;

b) финские ученые подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, при этом у них нет единства на место муниципалитетов в государстве: одни подчеркивают право коммун на самоуправление полномочие, выданное государством в законе и поэтому коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство; другие отстаивают точку зрения, при которой коммуны и государство равноправны и их существование их не зависит друг от друга.

Тем не менее, обобщенная позиция финских правоведов в том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Поэтому нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первосубъект  общественного правления.

Теория дуализма

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и выполнение отдельных государственных функций на местном уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления. Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания

Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Существуют и иные подходы к рассмотрению места и роли муниципального самоуправления. Среди них социал-реформистские муниципальные концепции. Сторонники этих концепций при рассмотрении местного самоуправления исходят из возможностей социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Эти взгляды были распространены в России, в частности этой концепции придерживался М.Д.Загрядцкий. Он считал, что само буржуазное государство создает юридические формы управления в качестве предпосылки для перехода к социалистическому порядку. Самой совершенной по его мнению из этих форм является самоуправление.

 

    Вопрос № 2. Основные системы местное  самоуправление  за рубежом

 

Система местных органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, относится к полномочиям субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие различное название. В Дании – муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др., в Англии приходской совет.

Специфика муниципальных организационных форм, взаимоотношения местных органов с центральной властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями зарубежных стран, их политическим режимом и правовой системой. Например, в США даже в пределах одного штата могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления. Для многих стран характерным является прямое государственное управление на местах, проявляющееся в назначении представителей государственной власти на места. В Бельгии король из числа членов коммунального совета назначает бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным магистратом коммуны. В Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной местности после консультации с муниципальным советом.

 Особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах определяются существованием различных типов местного самоуправления.

Англосаксонская система самоуправления.

На родине классических муниципальных форм, в Великобритании, сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Основными характерными чертами этой системы самоуправления являются:

a) Отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

b) Утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» – действовать в пределах своих полномочий).

c) Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

d)       Правовая база создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Начало современной системы местного самоуправления в Великобритании было положено законом о попечительстве бедных 1834 г., которому предшествовало с 1689 по 1832 гг. более 200 актов правительства. Великобритания состоит из 4 регионов: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, со своими особенностями местного самоуправления.

В систему местного самоуправления Англии входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.

В последние годы в Великобритании предпринимаются меры по переходу на одноуровневую систему местного самоуправления.

Французская  модель  местного  управления.

Кроме англосаксонской системы в за рубежом существует и используется французская модель местного управления. Основные принципы самоуправления на местах во Франции были заложены еще в конце XVIII – начале XIX веков. Для Франции всегда характерным являлась высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации между центром и местными коллективами.

Представителем правительства на местах, который определял все направления деятельности местных органов был префект. Институт префекта появился после революции 1789 г., провозгласившей принцип единой и неделимой нации, а также с упразднением многообразия форм в системе местного управления. Жестко централизованная система управления просуществовала около 200 лет.

В 1982 году проведенная во Франции реформа управления расширила полномочия и предоставила большую самостоятельность территориальным коллективам, однако на местах за центральной властью сильные позиции сохранились.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны – более 36 тысяч, из которых 90 % насчитывают менее 2 тыс. человек.  Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из  состава совета избирается мэра.  Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте – префекта. При определенных условиях, деятельность мэра может быть на месяц приостановлена постановлением министра внутренних дел или мэр может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Для современной системы местного самоуправления Франции характерны:

  • наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
  • в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов.
  • Законодательная база формируется правительством.

Германская система самоуправления.

Среди современных систем местного самоуправления выделяют и германскую модель управления. На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа правительства барона фон Штейна в начале XIX века. Введенный фон Штейном в 1808 г. прусский Устав городов явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для реформы барона фон Штейна было характерным стремление устранить параллелизм правительственных органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной системы управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность решать местные дела от своего имени и по поручению государства. Коллегиальный исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому прежде всего стали взаимоотношения центра и мест в области финансов.

В настоящее время в Германии местные органы власти образуются в районах, городах районного значения и общинах, которым, согласно действующей доктрине, государство делегирует часть своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской моделей, с наличием специфических черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления.

Выделяют 4 основных типа организационного устройства немецких общин:

a) Магистратная система. Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных».

b) Бургомистерская форма. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

c) Северогерманская система. Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской голова (городской директор), который занимается решением текущих вопросов местного самоуправления.

d) Южно-германский тип.  В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обербургомистр, избираемый гражданами.

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

  1.  
    1. Мэр – совет. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.
    2. Совет – менеджер (городской управляющий).  Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.
    3. Комиссия. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. (Пример в фильме «Челюсти»).

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания ими межобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации.

Псле Второй мировой войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые после реформы преобразованы в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями штатов, а также принимаемых ими общих законов или законов об отдельных формах местного самоуправления.

Важнейшим источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году  вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России.

 

    Вопрос № 3. Развитие местного самоуправления в России

 

Самоуправление, будучи институтом зрелого гражданского общества (“доверие населения”) и демократического государства (“разрешение государства”), не может быть “назначено” Указом или Распоряжением. Оно может быть лишь осторожно введено, бережно “выращено” на национальной почве.

В истории России самоуправление возникало несколько раз:

- в 1785 г. (Екатерина II, городское самоуправление), но вскоре оно было уничтожено Павлом I);

- в 1860-е годы, в ходе отмены крепостного права (в 1864 г. даровано губернское (земское) самоуправление дворянства, которое в сильно урезанном виде сохранилось до 1890-х годов);

- 1925-1928 гг. (период нэпа), но уничтожено к 1930 году;

- 1990- по н. в. - четвертый период возрождения самоуправления.

И всякий раз “пусковым моментом” является появление многоукладной собственности. Поэтому то, что происходит сегодня в России с объявлением самоуправления - происходит не впервые. Это уже третья попытка. Первая была сделана еще до революции, вторая - в советский период (НЭП).

 

Дореволюционный период местного управления в России

В истории развития местного самоуправления России особое место занимает XVI век, когда происходит замена кормления, системы местного управления через наместников и волостелей, губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют губные учреждения. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне – все население уезда. На всеуездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву  для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение – губную избу.

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным  учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовом и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

Сегодня, предлагая свои программы возрождения России, политики употребляют слова “земство” и “самоуправление” как синонимы. На самом деле они нетождественны. Важно понять различие этих категорий, которое проистекает из особенностей исторического процесса появления земства и самоуправления.

В 1802 г. в России происходят два события, на первый взгляд никак не связанные, но сыгравшие важную роль в нашей истории: создание системы российских министерств и становление гражданского общества.    

Сегодня, предлагая свои программы возрождения России, политики употребляют слова “земство” и “самоуправление” как синонимы. На самом деле они нетождественны. Важно понять различие этих категорий, которое проистекает из особенностей исторического процесса появления земства и самоуправления.

В 1802 г. в России происходят два события, на первый взгляд никак не связанные, но сыгравшие важную роль в нашей истории: создание системы российских министерств и становление гражданского общества.    

Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. В последствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы.

Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г.

В 1785 г. Екатериной Великой была введена, как основа гражданства, частная собственность и одновременно объявлены городские самоуправления. С тех пор самоуправление пережило периоды спадов (при Павле, Александре I и Николае I), подъема Великих реформ 60-х (отмена крепостного права), снова спада в начале 1890-х гг., вновь вырвалось вперед в феврале 1917 г. Конечно, самоуправление и частная собственность были слишком слабы, чтобы обеспечить равномерное и поступательное движение вперед, но в целом процесс шел успешно и набирал силу. Первый этап длился в России примерно 150 лет и к его завершению российское самоуправление заняло почетное место в ряду европейских форм гражданского общества.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации  и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать  по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избиравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган – «шестигласную  думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению) в губерниях. В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Отмена крепостного состояния начала серию великих реформ шестидесятых годов XIX века. Реформы затронули все стороны жизни, в т. ч. и систему властей в Империи. Создавая нижний уровень власти и управления территориальных единиц, губерний и уездов, Правительство повсеместно ввело волости, представлявшие собой объединения сельских населенных мест.

Верховная власть вынуждена была использовать разные методы реформирования городских и сельских сообществ.

Для наиболее развитых городов проблема решалась достаточно просто. На их территории давно действовали полицейские управления, накопившие с 1802 г. существенный объем компетенции, прав и средств для решения городских проблем. Нужно было лишь передать часть этих полномочий по горизонтали образуемым горожанами общественным управлениям. Обратите внимание: речь идет именно об “общественных управлениях”, а не о полицейских управлениях, которые уже существовали ранее.

ПОЯСНЕНИЕ:

В системе российских министерств ведущим было Министерство внутренних дел (МВД). Оно отвечало за порядок и “благочиние” на территории Империи и утверждало главенство воли монархического центра, неукоснительность ее исполнения.

Для нас слово “полиция” несет негативный оттенок, поскольку мы отождествляем дореволюционное МВД с советским. Чтобы понять, чем они отличались, раскроем изначальное содержание слова “внутренний” (внутренние дела).

Внутренняя жизнь государства складывается не только из борьбы с преступностью. Прежде всего, это - хозяйственное обустройство мест проживания людей. То, неизвестное нам, МВД отвечало за развитие Империи и рост ее богатства. МВД было официально поручено разрабатывать и осуществлять политику протекционизма в отношении российской промышленности и торговли. Оно осуществляло контроль за деятельностью государственных заводов. А если государственная собственность оказывалась неэффективной - подыскивало нового хозяина (говоря сегодняшним языком, МВД занималось антикризисным управлением и приватизацией государственной собственности). Весь этот пласт деятельности официально обозначался как благоустройство, т. е. устройство России на благо жителей.

Для успешной реализации задачи благоустройства, МВД контролировало и отвечало за исполнение местными властями российских законов, воли монарха, а также регулировало гражданские правоотношения. Вот почему МВД имело разветвленную и соподчиненную сеть администраций, доходящую до конкретного человека в буквальном смысле этого слова (околотки). Эта многоуровневая пирамида становится костяком, который за счет централизации средств обеспечивает единство государственного устройства по вертикали вплоть до 1917 года.

Так сложились ДВЕ ФУНКЦИИ МВД: ответственность за развитие Империи и ответственность за исполнение законов. Одновременно внутри МВД сосуществовали две полиции: хозяйственная и исполнительная (административная). Исполнительная полиция обеспечивала вертикальное единство всех уровней власти. Хозяйственная полиция, наоборот, начинает постепенно передавать часть своей компетенции, прав и средств в пользу нижележащих администраций. Когда в 1826 и 1837 годах произошло разделение государевой и государственной собственности, переданных в управление специализированным министерствам, за полицией окончательно закрепилась функция регулирования гражданской жизни (гражданских правоотношений).    

Полномочия МВД передавались медленно, с учетом зрелости городских сообществ, и поэтапно - для адаптации общественных управлений к новым функциям.

По отношению к городскому уровню управление МВД приобретает двойственный характер. С одной стороны, сохранение вертикали управления для большинства городов. С другой - постепенное формирование городского самоуправления (“общественного управления”), весьма близкого по своему характеру европейским муниципалитетам.

Иная картина наблюдалась в отношении сельских территорий. Здесь не удалось сформировать территориальные сообщества, основанные на совместном решении общих задач по благоустройству.

Землевладения оставались по-прежнему крупными, помещичьими. Поэтому управление волостями было предоставлено уездам, для чего им передается ряд полномочий с губернского уровня.

Но и уезды оказались мало пригодными для введения сельского самоуправления. Они были слишком крупными, чтобы учесть интересы бытовой жизни конкретных сельских общин. И слишком мелкими в сравнении с масштабами помещичьих владений, которые предстояло реорганизовывать, для развития рыночных отношений на селе.

Лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобной задачи полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Кроме того, на уровне губерний давно сформировались и действовали представительные органы - губернские дворянские Собрания. Опора на губернское представительство давала возможность учесть разнообразие и сложность местных интересов основных хозяйствующих субъектов, гарантировала финансовую устойчивость. Уезды же обладали преимуществом контроля за процессами реальной жизни волостей. Поэтому в уездах и губерниях были введены особые представительные власти “земства”.

По внешнему виду они были очень похожи на органы самоуправления городов. На самом же деле, земства и городское самоуправление РАЗЛИЧАЛИСЬ ПО ТРЕМ ПРИЗНАКАМ.

  1) Масштабами и общностью интересов. Городские сообщества имели четко осознаваемые общие интересы по благоустройству. Уездное и губернское земство, объединяя разные виды сообществ (городские и сельские), отражало эту общность в гораздо меньшей степени.

   2) Характером представительства. Губернское и уездное земство формировались на основе высокого имущественного ценза.

  3) Соподчиненностью. Городское самоуправление и уездное земство были включены в губернское земство. Между ними было установлено соподчинение по типу полицейской вертикали. Особенно тяжело пришлось городам. Вместо хозяйственной самостоятельности они оказались под тройным бременем. Например, действовали налоги государственные, губернские и собственные городские (самообложение).

Земство оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 60-х гг. XIX века. Его можно было бы определить как “временную надстройку” над самоуправлением, необходимость которой вытекала из неравной зрелости городских и сельских сообществ. Земство было призвано помочь сельским сообществам быстрее пройти путь реформирования в рыночных условиях и стать вровень с городскими сообществами.

Однако деятельность земств стала катализатором реформирования общественного сознания сельских жителей, доказав возможность улучшения жизни на основе объединения усилий частных лиц. И уже через 40 лет после образования земств (в 1904 г.) П. А. Столыпин смог приступить к задаче формирования полноценного сельского самоуправления: был выдвинут лозунг “формирования мелкой земской единицы” - самоуправляющейся волости.

Реформы П. А. Столыпина опирались на губернские земства и при их материальной, идеологической, организационной, культурной поддержке начали курс на организацию специализированных сельских волостных самоуправлений в полном смысле этого слова. Был даже подготовлен проект самостоятельного Министерства самоуправлений. Смерть П. А. Столыпина остановила процесс.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано.

 Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

– сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) – административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

– волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица.

Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.

Дореволюционные реформы обладали сходными чертами.

Они проводились постепенно и включали в себя по три крупных подреформы:

· полицейскую, обеспечивающую контроль за самоуправлениями на местах (в 1782 г. и 1862 г. соответственно),

· территориальную, которая упорядочивала территориальные администрации и расширяла их права и компетенцию (1782-1785 гг. и 1862-1864 гг. соответственно),

· городскую реформу, вводящую самоуправление в городах (1785 и 1870 гг. соответственно).

Полицейская реформа всегда предшествовала образованию самоуправлений в городах и появлению представительных органов земств (1782-178 гг. и 1862-1864 гг.).

Перед проведением реформ всегда создавались специальные комиссии:

- Комиссия для составления нового Уложения Екатерины II,

- Комиссия А. Кохановского при Александре II.

В обоих случаях (в 1785 г. и в 1870 г., пересмотренное в 1892 г.) специально для городов было разработано публичное право в виде Городовых Положений (по-современному - законов об основах городского самоуправления).

Наконец, обе цепочки реформ были насильственно прерваны:

- первая цепочка - контрреформами преемника Екатерины,

- вторая цепочка имела длительный период трансформаций вплоть до 1917 - начала 1918 года. Но и она была прервана октябрьским переворотом, насильственным разгоном Учредительного собрания и переходом к “военному коммунизму”.

Две характерные российские особенности не встречающиеся больше нигде в мировой практике: эволюционность преобразований и осознанная (целенаправленная) работа центра по формированию структуры российской власти. И все это неторопливо, профессионально основательно, нет ничего общего с сумятицей государственного строительства первых лет советской России, что поневоле складывается впечатление о совершенно разных нациях и традициях (хотя оба подхода разделяют всего-то несколько лет).

 

Советский этап местного управления в Российской истории

После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось.

Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю.Витте, который в 1901 г. опубликовал за границей  свою работу «Самодержавие и земство». Основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству. Взгляды С.Ю. Витте были подвергнуты критике Л.Тихомировым в опубликованной им в 1905 г. работе «Монархическая государственность».

Многие дореволюционные ученые полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. По мнению Н.И.Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

  •  
    • самостоятельность в делопроизводственном отношении;
    • подчинение лишь закону, указания центральной власти не обязательны;
    • независимость личного состава, вне иерархической зависимости от центрального управления;
    • зависимость должностных лиц от населения.

После октябрьской революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них не выступавшие против новой власти вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами  государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным. 

Активная местная автономия в первые месяцы после революции, проявившаяся в создании областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными Советами народных комиссаров, выдвинула лозунг «Вся власть на местах». Однако Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

В VII и VIII Всероссийские съезды Советов депутатов трудящихся (декабрь 1919 г. и декабрь 1920 г. соответственно), принимают курс на децентрализацию хозяйственного управления. С весны 1921 г. руководство страны вынуждено пойти на ограниченное восстановление многоукладной собственности.

Экономическая реформа (НЭП) почти на год опередила реформу власти, которую назвали “собиранием коммун в борьбе с главкизмом”, а в официальной историографии окрестили “советским строительством восстановительного периода”.

     Началась реформа созданием при НКВД в апреле 1920 года Главного управления коммунального хозяйства (ГУКХ) и образованием “коммунотделов” губернских советов (отделов коммунального хозяйства, “коммунотделов” или “откомхозов”). Она готовилась и осуществлялась усилиями корпуса бывших “городских и земских деятелей России”, являясь, тем самым, неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления.

Советские органы самоуправления 20-х не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы (отделы коммунального хозяйства, коммунхозы или откомхозы), встроенные в вертикаль избранных советских органов (напомним, что советы были государственными органами власти). Все попытки коммунальных деятелей выйти из этой системы, добиться самостоятельности оказывались неудачными. Но именно трудами этих необычных “самоуправлений” удается добиться к 1927 г. неожиданных результатов (страна преодолевает 30% разруху и восстанавливается до уровня 1913 года). Союзником самоуправлений была еще сохранившаяся память населения и навыки самостоятельного хозяйствования, ведь с момента революции прошло менее 10 лет Изменения, хотя и не были официально объединены в подреформы, но повторяли последовательность эволюции самоуправлений до октября 1917 г., в главном 150 лет прежнего опыта были пройдены за семь:

· сначала самостоятельными правами были наделены территориальные администрации (1924 г.),

· затем - городские и волостные администрации (1925 - 1926 гг.).

Именно успехи самоуправления и погубили его. Коммунальное хозяйство и его органы претерпевают решительные изменения в 1928-1930 гг.: они становятся исключительно исполнительными органами - начался Великий перелом. Вторая попытка, как и первая, была насильственно прекращена, а самоуправления на длительный срок ликвидированы. В стране устанавливается безраздельное господство государственной формы собственности и административного централизма. Изменилась даже терминология: в Малом Энциклопедическом словаре 1985 г. статьи “самоуправление” и “местная власть” отсутствуют, а вместо них говорится о “самоуправстве” и “местничестве”. В отличие от реформ XVIII и XIX века, работы и факты советского периода долгое время замалчивались. Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.

Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов был демократический централизм, формально допускавший некую самостоятельность местных органов, но в действительности заключавшийся в жесткой централизации и концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением  принципа демократического централизма.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности  принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам идеи К.Маркса  о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей свои законы.

Однако на практике местные Советы так и не стали «работающими корпорациями», поскольку реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР»  был попыткой реформировать местные Советы. В частности, этим законом было введено понятие «коммунальной собственности».

 

Постсоветский период возрождения местного самоуправления в России

Первые шаги по утверждению принципиально новых подходов к организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления  в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.

Мы переживаем третью попытку самоуправления. Как и во второй раз, сначала появляется идея самоуправления (1985-1991 гг.: сначала "территориальный хозрасчет", затем самоуправление трудовых коллективов и выборность директорского корпуса, и, наконец, - самоуправление территорий), а потом начинается постепенный возврат многоукладной собственности и рынка (1991-1993 гг.). Но в отличие от второй попытки, мы не можем опереться на утраченный опыт населения к жизни в условиях многоукладной собственности. Скорее, ситуация похожа на времена Екатерины, когда частную собственность и полезные навыки приходится “вводить” Указами и Законами. Так же, как во времена Екатерины, чрезвычайно неразвито гражданское общество, и его, так же, как и самоуправление, тоже нельзя “приказать ввести”.

Можно говорить о четырех характерных этапах складывания самоуправления в перестроечной России 90-х годов ХХ века.

  I-й этап  (1990 - август 1991 г.). Его характерной чертой является юридическое признание самоуправления и его специфической роли в государстве с многоукладной экономикой. Доминантой этапа стала борьба “команды Ельцина” с Советом Министров СССР за независимость России. Содержание этапа составляла реформа центральной власти и передача части полномочий вниз, на уровень областей. Правда, взаимодействия с местами идеологи реформы вообще не предусматривали, поскольку предполагалось, что Советы и исполкомы в результате реорганизации войдут каждый в “свою” вертикаль.

Этап закончился путчем августа 1991 г., после которого Совет Министров России стал Правительством России, Президент принял функции временного главы Правительства, представительство мест было ограничено созданием совещательного органа из представителей областей (Совета Федерации). Наконец, был принят Закон РФ от 06.07.91 N 1550-1 “О местном самоуправлении в РФ”, означавший юридическое признание самоуправления.

   II этап  (август 1991 - сентябрь-октябрь 1993 г.). Его характерной чертой является политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок (период “собирания городов”). Весь период проходит под знаком борьбы Президента РФ с Верховным Советом и Съездом народных депутатов. Содержание этапа определяли две одновременно проводимых реформы областного и городского уровня власти, при продолжающихся перестановках в центральном аппарате. Проводившиеся конкурирующими за власть сторонами преобразования имели разнонаправленный и взаимоисключающий характер. Верховный Совет и Съезд народных депутатов пытались построить систему вертикального подчинения Советам всех органов власти, и представительных и исполнительных. Президентская сторона, естественно, пыталась добиться обратного - отодвинуть Советы и построить аналогичную систему, но с монопольной ролью исполнительной ветви.

В результате по всей вертикали были созданы дублирующие и конкурирующие друг с другом властные институты.

Представительные органы Советов формально определялись как “независимые в пределах своей компетенции”. Реально эта независимость была сильно урезанной, поскольку “вышестоящие” Советы (как правило, областные) получили право рассматривать споры “нижестоящих”; компетенция дублировалась по уровням, причем областные Советы “несли ответственность за связь местного самоуправления с государственными органами власти”.

Администрация города формально определялась как исполнительный орган городского Совета, имеющий двойное подчинение: и Совету и центру. В действительности же ситуация была совершенно противоположной: вертикаль исполнительных органов включала два уровня (центр и область) и все остальные администрации подчинялись решениям всех Советов высших уровней и всех исполнительных органов высших уровней. Городской Совет не имел “своей” администрации, т. е. не мог своим постановлением обязать выполнить какое-либо мероприятие, противоречащее установкам из “центра”, даже если эти установки шли во вред местному сообществу, как это случилось на примере государственной программы приватизации муниципального имущества.

По Закону РФ “О местном самоуправлении в РФ” (1991 г.), администрация имела более “сильные” права. Совет мог “утверждать”, “определять”, “устанавливать”, “вносить предложения”. Администрация же “управляла”, “разрабатывала”, “обеспечивала”, “заключала договоры”, “содействовала”, “создавала” и “контролировала”.

Формально-юридическими средствами имущество закреплялось за местными Советами Указом Президента РФ от 05.11.91 N 166 "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления городов" и Постановлением Верховного Совета РФ N 3020-1 от 27.12.91 (в ред. от 10.09.93) “О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”. В действительности же объем и структура муниципальной собственности не соответствовали задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении, поскольку формировались в результате случайных процессов “верхушечной борьбы” и постоянно подвергались экспансии со стороны областного уровня власти. Сохранялась финансовая зависимость местных бюджетов вообще, городских в частности, не был решен вопрос о муниципальной собственности на землю и пригородную зону.

Наконец, местные органы власти оказались вписанными в дополнительные “ребра жесткости”. Была сформирована система Полномочных Представителей Президента в областях и созданы дополнительные ведомственные структуры: Комитеты по управлению муниципальным и федеральным имуществом, Комитеты по земельной реформе, Антимонопольные комитеты, представители Президента по наблюдению за аграрной реформой, мало сопрягавшиеся друг с другом, но входившие в вертикаль “центра” и ограничивающие законные полномочия городских и других местных Советов.

Весной - летом 1993 года собиралось Конституционное совещание, где была сделана последняя попытка примирить различные позиции и найти эволюционный путь трансформации советской системы. Уже в ходе совещания стали очевидными две вещи. Невозможность трансформации Советов в муниципалитеты в силу их “дурной исторической наследственности”. Серьезная ошибка перестроечного периода: в основу попыток построить систему самоуправления в России был положен чисто формальный признак (представительство населения), а не реальная самостоятельность и способность решить местные вопросы.

Недостатки советской системы и неспособность ее органически вписаться в новую ситуацию привели в конечном итоге к Указу Президента РФ от 21.09.93 N 1400 (в ред. от 24.12.93) "О поэтапной конституционной реформе в РФ" и последовавшим за ним событиям октября 1993 года. Так закончился второй этап.

   III этап  (ноябрь 1993 г. - начало 1995 г.). Этап переходный. Его характерной чертой является реформа представительной власти мест и субъектов Федерации, источником которой стала борьба центра и мест за экономическую самостоятельность и перераспределение собственности. Основным содержанием этапа выступает разработка законодательных основ о местном самоуправлении субъектами Федерации, опирающихся на новую Конституцию РФ и мировой опыт местного самоуправления, постепенное формирование новых органов власти местного самоуправления (Указы Президента РФ от 22.10.93 N 1723 (в ред. от 22.12.93) "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации"; от 26.10.93 N 1760 (в ред. от 22.12.93) "О реформе местного самоуправления в РФ"; от 22.12.93 N 2265 “О гарантиях местного самоуправления в РФ”).

   IV этап  (с начала 1995 г.). Его содержание - обеспечение реальной экономической самостоятельности местных властей. Иными словами, местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства, активно стали внедряться методы экономического регулирования хозяйственной деятельности на территории городов. Но процессы сильно тормозились несоответствием имеющихся у муниципалитетов финансовых средств и имущества установленной законом компетенции местных органов власти. Пытаясь разрешить противоречие, Союз Российских городов и Министерство по делам национальностей и региональной политике инициировали (в ноябре 1994 - январе 1995 г.) начало эксперимента по самоуправлению в ряде городов, районов и субъектов Федерации. Среди участников эксперимента были Рязанская область, города Рязань и Скопин, Скопинский район. Они первыми заключили с Министерством по делам национальностей и региональной политике Договор на проведение комплекса мероприятий по развитию самоуправления. (Добавим, правда, что возможности эксперимента использованы не были ни в Рязанской области, ни на уровне России.)

Впервые в истории российского самоуправления 17 февраля 1995 г. было проведено Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ. По его итогам подписан Указ Президента РФ о государственной программе поддержки самоуправления, принят новый Федеральный закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, закрепивший самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства.

Президентские выборы июня-июля 1996 г. выявили новую черту общественно-политической ситуации в России - самоуправление стало достаточно влиятельной силой, чтобы принять участие в определении характера дальнейшего развития страны. Привычный для большинства политиков “двухполюсный мир”, где связи определялись по линии “центр - область” приобрел третье измерение - муниципальное. Практически все кандидаты в Президенты России игнорировали роль местного самоуправления, возможности и влияние местных глав городских и поселковых администраций, - и проиграли. Они не смогли охватить “глубинку”. Наоборот, феномен роста рейтинга Б. Ельцина и его победа во многом связаны с тем, что ему удалось при посредничестве Общероссийского движения в поддержку Ельцина и Общественно-политического движения “Наш дом - Россия”, опереться на потенциал самоуправления.

К весне 1997 года завершилось оформление нынешней структуры системы местного самоуправления: сформирован президентский Совет по местному самоуправлению (Указ Президента РФ от 29.05.97 N 531 "О Совете по местному самоуправлению в РФ"), а несколько позже - Конгресс местных властей России.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!