Лекция 18 "ЗАКОННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ"

«Обеспечение законности  в  государственнои управлении»

 

1. Законность в деятельности  органов исполнительной власти 

Понятие законности и способы ее обеспечения 

     В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны проти­воречить Конституции страны. Соблюдение Конституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативно-правовых актов действующему законодательству составляют сущность законности. Наряду с законностью эффек­тивности управления служат дисциплина и целесо­образность, присущие управленческой деятельности.

     Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт.

     Во-первых, это общеобязательность законов для всех юридических и физических лиц, находящихся на территории России независимо от каких либо обстоятельств и личных качеств. В этом проявляется верховенство и всеоб­щность предписаний законов, их высшая юридическая сила.

     Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообраз­ное понимание и применение законов на всей территории РФ. Это необходимо для успешного, слаженного взаи­модействия звеньев исполнительной власти, как между собой, так и с гражданами.

     В-третьих, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, издания каких-либо правовых актов и дейст­вий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесо­образности. Сам закон есть высшая степень проявления целесо­образности. Целесообразность означает соответствие деятель­ности органов исполнительной власти, должностных лиц тем целям, которые поставлены перед ними законами и подзаконными актами (так как не всегда четко определяются конкретные дей­ствия и условия осуществления тех или иных норм). Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения в обществе, законодатель дает исполнителю пра­вовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрения несколько вариантов конкретного решения. Главное состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осу­ществлялся в границах закона и на основе норм права. Правоприменительная деятельность основывает­ся на требованиях общих норм закона, а поэтому должна им соответствовать.

     В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой куль­туры населения. Эта связь проявляется в том, что, с одной сторо­ны, внедрение законности означает повышение культурного уров­ня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения за­конности.

     В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью. Только вместе они дости­гают целей правового регулирования, реализации исполнитель­ной власти. Отсутствие справедливости перечеркивает и закон­ность.

    В-шестых, законность в государственном управлении торжест­вует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправ­ное поведение.

     Цель деятельности по обеспечению законности и дисциплины:

   • недопущение в деятельности органов исполнительной власти наруше­ний тех требований и предписаний, которые закреплены в действую­щих законах и подзаконных актах;

   • своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение и устранение;

   • установление причин и условий, способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти;

   • привлечение к соответствующей ответственности виновных в наруше­нии законности и дисциплины;

   • разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и
условий нарушений законности и дисциплины.

     Обеспечению законности в России служит система определен­ных гарантий. Существуют экономические, политические, орга­низационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти.

     Обеспечение законности возлагается на различ­ные органы как в качестве их основной деятельности (суды, прокуратуру, государственные инспекции и др.), так и в качестве дополнительной функции. Многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных объеди­нений, предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают боль­шое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть закон­ными.

     Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дис­циплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Дисциплина означает точное исполнение требова­ний законов, иных нормативных правовых актов управляемыми и управляющими субъектами (т.е. со­вершенствуется под действием правовых норм). Законность является базой, на основе которой формируется дисциплина, и одновременно способом ее защиты. В то же время без дисципли­ны невозможна законность.

    В целях укрепления законности и дисциплины органами исполнительной власти проводится разнообразная ра­бота: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государ­ственных служащих, пределов их личной ответственности; при­нятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к за­кону, повышение их правовой культуры.

    Также действует особая система государственных орга­нов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреп­лению законности и дисциплины в деятельности органов испол­нительной власти. Применяемые ими различные правовые и ор­ганизационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называются способами обеспечения законнос­ти. Это — контроль, надзор и обжалование (реализация права жа­лобы).

Контроль как способ обеспечения законности

    Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения откло­нений от заданных параметров.

    Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государст­венные органы (законодательной, исполнительной, судебной влас­ти) и общественные организации, используя организационно-пра­вовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятель­ности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответствен­ности, принимают меры по предотвращению нарушений закон­ности и дисциплины.

    Основ­ные принципы контроля следующие: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерчес­кой и иной охраняемой законом тайны.

     Сущность контроля заключается:

   » в наблюдении за функционированием соответствующего подконтроль­ного объекта;

   » в получении объективной и достоверной информации о состоянии за­конности и дисциплины;

   » в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений закон­ности и дисциплины;

   » в выявлении причин и условий, способствующих правонарушению;

   » в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

     Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:

   ~ между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев суще­ствуют отношения подчиненности или подведомственности.

   ~ объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контро­лирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хо­зяйственную деятельность контролируемого. Закон (норматив­ный акт), как правило, предоставляет значительную свободу вы­бора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

   ~ контролирующий часто наделяется правом отме­нять решения контролируемого.

   ~ в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контро­лируемому за допущенные нарушения.

     Контроль может осуществляться путем:

   - проверки исполнения - что и как сделано для реа­лизации положений правовых предписаний. Кроме того, проверка исполнения может выступать как элемент повседневной деятельности ОИВ, если в его компетенцию включена обязанность наблюде­ния за исполнением решений, указаний, предписа­ний подчиненными органами или должностными лицами;

   - осуществления надзорной деятельности: общей (прокурорский) и административной (уполномо­ченными органами государственной власти в отно­шении соблюдения действующих в сфере управ­ления специальных норм, правил); осуществляется в отношении объектов, которые организацион­но не подчинены органам надзора.

     Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслу­шивание отчетов, информации и сообщений, проверки, эксперти­зы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по во­просам государственной регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, ко­торые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по про­веряемым вопросам.

    В зависимости от того, на какой стадии деятельности подкон­трольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

    Контроль, осущест­вляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных орга­низаций), именуется внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, а осуществляемый самими органа­ми исполнительной власти внутри своей системы — внутренним, когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведом­ства, учреждения.

    В зависимости от характера полномочий государственных органов различают:

   • контроль, осуществляемый органами представительной власти;

   • контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общей, межотраслевой и внутриведомственной компетенции).

    В зависимости от содержания государственный контроль подразделя­ется на:

   ♦ общий (охватывает всю деятельность подконтрольных объектов);

   ♦ специальный (осуществляется по какому-либо вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта, например, про­верка исполнения конкретного управленческого решения).

Общественный контроль

     Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это, в частности, предполагает общественный контроль за органами государствен­ного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц.

     Субъектами такого контроля являются общественные объ­единения граждан (политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы), а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты вы­ступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством использования мер общест­венного воздействия. Как и государственный, общественный кон­троль опирается на правовые основы.

    Общественные объединения, действующие согласно Федераль­ному закону от 19 мая 1995 г., наделены достаточно широкими контрольными полномочиями в сфере исполнительной власти. В частности, они участвуют в формировании органов исполни­тельной власти и выработке их решений; представляют и защи­щают свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; выступают с инициативами по различ­ным вопросам общественной жизни и вносят предложения в орга­ны государственной власти.

     Особо важна роль профсоюзов. Согласно Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельнос­ти» от 12 января 1996 г., они имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями, должностными лицами законо­дательства о труде, требовать от них устранения выявленных на­рушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок сообщить профсоюзу о результатах рассмотрения требования и принятых мерах.

     Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать собствен­ные инспекции труда, наделяя их соответствующими полномо­чиями. Профсоюзные инспектора труда, в частности, вправе бес­препятственно посещать организации независимо от форм собст­венности и подчиненности для проведения проверок соблюдения законодательства о труде, а также выполнения работодателями условий коллективного договора, соглашения. В случае наруше­ния законодательства о труде профсоюзы вправе обращаться с за­явлениями в органы, рассматривающие трудовые споры.

     Контрольные функции выполняют также общественные объ­единения потребителей (их ассоциации, союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе. Эти объединения, согласно Федеральному закону от 9 января 1996 г., содержащему новую редакцию Закона «О защите прав потребителей», в частности, вправе:

  ♦ участвовать в разработке требований по безопасности товаров (работ, услуг) и соответствующих стандартов, а также проектов законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в об­ласти защиты прав потребителей;

  ♦ проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг) и проверять соблюдение прав потребителей и правил всех видов обслуживания;

  ♦ совместно с федеральными органами исполнительной власти участвовать в осуществлении контроля за применением регулиру­емых цен, вносить им предложения о мерах по повышению каче­ства и изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, и привлечению виновных к ответственности;

  ♦ обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести про­тесты о признании недействительными актов органов исполни­тельной власти и органов местного самоуправления, противореча­щих законам, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей;

  ♦ обращаться в суды для защиты прав потребителей.

     Контрольные полномочия в сфере исполнительной власти вы­полняют и некоторые другие общественные организации. На­пример, в Москве, Нижнем Новгороде и других крупных городах возрождаются добровольные народные дружины. Воссоздаются общественные пункты охраны порядка. Появились казачьи дру­жины, социально-профилактические центры, объединения собственников по охране домов, садоводческих товариществ, стоянок автотранспорта.

     Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. ряд прав по контролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданам и общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеют право: выдвигать предложения о проведении общественной эколо­гической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реали­зация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологичес­кой экспертизы информацию о результатах ее проведения. Обще­ственная экологическая экспертиза может проводиться независи­мо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объедине­ний) о ее проведении.

Надзор как способ обеспечения законности

     Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специ­альных государственных органов за деятельностью не подчи­ненных им органов или лиц с целью выявления нарушений закон­ности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта да­ется только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в те­кущую административно-хозяйственную деятельность поднадзор­ного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

    Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении спе­циальными государственными органами за деятельностью не подчи­ненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законнос­ти. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т. е. при надзоре, в отли­чие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяй­ственную деятельность поднадзорного не допускается.

     Основными чертами надзора являются:

   • органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отноше­нии тех объектов, которые им организационно не подчинены;

   • в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воз­действия в отношении виновных лиц;

   • в соответствии с действующим законодательством органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов.

     Различаются две организационные формы надзора в сфере управления:

   » надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего на основе поступивших к ним заявлений, жалоб, дел;

   » надзор, который осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является главной или важнейшей (например, система государственных комитетов санитар­но-эпидемиологического надзора, Государственный антимонопольный комитет и др.).

     Деятельность органов надзора надведомственна (распространяется на все поднадзорные объекты не­зависимо от ведомственной принадлежности).

     Различаются два вида надзора: прокурорский и администра­тивный.

Обжалование решений органов исполнительной власти

     Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам ис­полнительной власти. Согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обращения в государственные органы и орга­ны местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обра­титься в суд в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.).

     Для обеспечения законности в деятельности органов исполни­тельной власти существенное значение имеют личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа испол­нительной власти, любого должностного лица или государст­венного служащего с точки зрения ее законности и результатив­ности. Конституцией РФ установлено, что каждый вправе защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными _ законом (ч. 2 ст. 45), что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные об­ращения в государственные органы и органы местного самоуправ­ления (ст. 33).

     Жалобы — это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод.

     Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интере­сы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества пра­вового средства, с помощью которого осуществляется своеобраз­ный контроль за работой персонала и руководителей органов ис­полнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппа­рата с населением, существенный источник самой разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом проти­водействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреб­лениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права чело­века, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обес­печить соблюдение закона, восстановление нарушенных прав.

    Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан — административный и судебный.

    В органы исполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав.

    Указом Президента от 3 апреля 1997 г. было утверждено По­ложение об Управлении Администрации Президента РФ по работе с обращениями граждан. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Пре­зидента, Председателя Правительства, руководителей федераль­ных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения об­ращений граждан предложения об устранении причин, порожда­ющих обоснованные жалобы; представлять необходимые материа­лы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан.

    В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменения­ми, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов РФ при рассмотрении дел в Евро­пейском суде по правам человека Президент РФ учредил долж­ность Уполномоченного РФ в этом суде. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г.

    Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом, как правило, в отсутствие жа­лобщика, к тому же часто сотрудниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения, а виновные в этом должностные лица безнаказан­ными.

    Вот почему возникает необходимость разрешения жалоб в су­дебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возмож­ности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются.

    Однако судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должност­ным лицом, что создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям.

    В суде гражданин выступает не в роли просителями, а в каче­стве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязанность давать объяснения суду возлагается на долж­ностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Ему в ходе процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оцениваю­щим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подго­товки дела к судебному слушанию должностные лица пересматри­вают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав граж­данина.

    Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изме­нениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) предусматривает, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что неправомерными дей­ствиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

     К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (реше­ния), в результате которых:

   › нарушены права и свободы гражданина;

   › созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

   › незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

     Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законода­тельством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законода­тельством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, КоАП).

     Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестояще­му в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объ­единению, общественному объединению, должностному лицу, го­сударственному служащему.

     Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месяч­ный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или ответ не получен в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

     Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжа­луемого действия (решения).

     Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц — со дня получения гражданином письмен­ного уведомления органа исполнительной власти об отказе в удов­летворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее пись­менный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок по­дачи жалобы может быть восстановлен судом.

    Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требо­вание гражданина, отменяет примененные к нему меры ответст­венности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

     Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направля­ется соответствующему органу или должностному лицу и гражда­нину не позднее десяти дней после вступления решения в закон­ную силу.

     Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его полу­чения.

 

2. Контрольные полномочия государственных органов 

     Достижение целей и соблюдение принципов контроля не пред­полагает образование какого-то единого и всеобъемлющего кон­трольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что проти­воречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти ус­тановлены законодательством отдельно по каждому виду государ­ственного контроля.

     Исходя из установленного Конституцией РФ разделения госу­дарственной власти на самостоятельные ветви, а также разграни­чения предметов ведения и полномочий между Российской Феде­рацией и ее субъектами, различаются следующие виды государст­венного контроля:

   › президентский контроль;

   › контроль   органов    законодательной   (представительной) власти;

   › контроль органов исполнительной власти;

   › судебный контроль.

Контрольные полномочия Президента РФ 

     Контрольные полномочия Пре­зидента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наи­более полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конститу­ции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

     Контрольные полномочия Президента РФ осуще­ствляются в двух формах:

   - непосредственный контроль: подбор и расстановка кадров на федеральном уровне; контроль принимае­мых Правительством РФ решений путем председательствования на его заседаниях, отмены противо­речащих Конституции РФ постановлений и распоря­жений; руководство рядом ФОИВ (напр., МВД, ВС и др.);

   - через соответствующие президентские струк­туры: Администрацию Президента РФ (контроль и проверка исполнения ФЗ, указов и распоряжений Президента РФ),          Главное контрольное управле­ние (может образовывать комиссии для проведе­ния проверок и принятия в их ходе мер по опера­тивному устранению нарушений; результаты про­верок в необходимых случаях направляют в орга­ны прокуратуры, МВД, ФСБ);

   - через институт полномочных представителей Пре­зидента РФ в федеральных округах (организация контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти в округе, реализация кадровой политики Президента РФ). Полномочный представитель является федеральным государ­ственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Пре­зидентом РФ.

    Президент вправе в случае проти­воречия действующему федеральному законодательству:

   = отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;

   = приостанавливать действие актов высшего должностного лица и ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации.

Контрольные полномочия органов законодатель­ной власти

     Этот вид контроля регламентирован Конституцией РФ в ст. 102, 103.

    Существует механизм контроля со стороны Федерального Со­брания за соответствием указов Президента Конституции и зако­нам РФ.

     Государственная Дума обладает следующими контрольными полномочиями, осуществляемыми в различных формах:

   » дает согласие на назначение Председателя Правительства, решает во­прос о доверии ему, назначает или освобождает Пред­седателя ЦБ. Например, Счетная палата РФ осуществ­ляет финансовый контроль Федерального Собрания;

   » вы­движение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93;

   » формой контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета РФ;

   » запрос депутата или группы депутатов Со­вета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, ис­полнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих ор­ганов;

   » назначение и отзыв дипломатических представите­лей Российской Федерации в иностранных государствах и между­народных организациях осуществляется Президентом после кон­сультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции).

     Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счет­ную палату. Задачами Счетной пала­ты являются:

   - организация и осуществление контроля за своевременным ис­полнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целе­вому назначению; определение эффективности и целесообразнос­ти расходов государственных средств и использования федераль­ной собственности;

   - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

   - финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нор­мативных правовых актов федеральных органов государственной власти;

   - анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка пред­ложений по их устранению и совершенствованию бюджетного про­цесса в целом;

   - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кре­дитных учреждениях;

   - регулярное представление Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федераль­ного бюджета.

     Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов орга­низационной подчиненности и форм собственности, если они по­лучают, перечисляют, используют средства из федерального бюд­жета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льго­ты и преимущества.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти 

    Функции госу­дарственного контроля осуществляют Правительство, федераль­ные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

     Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды:

   - общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ - Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, мо­жет отменять или приостанавливать их действие), в субъектах - правительства республик, советы мини­стров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, сани­тарно-эпидемиологических нормативов и др.);

   - ведомственный (органы отраслевой и межотрасле­вой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообще­ния осуществляет контроль за применением законо­дательства в учреждениях железнодорожного транс­порта, состоянием безопасности движения поездов;

   - надведомственный (в основном органы межот­раслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами незави­симо от ведомственной принадлежности.

     Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

     Федеральные министерства и иные федеральные органы ис­полнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью кото­рых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке пред­принимательства, Министерство по налогам и сборам, Государст­венный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции, федеральные органы по валютному и экспортному кон­тролю, Минис­терство транспорта (по вопросам безопасности движения), Минис­терство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопро­сам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия, со­здаются также специализированные инспекции (например, Госу­дарственная жилищная, хлебная инспекции), специальные струк­турные подразделения внутри федеральных органов исполнитель­ной власти (например, ГИБДД).

     Большинство же федеральных министерств и иных феде­ральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Минис­терство транспорта (по вопросам безопасности движения), Минис­терство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопро­сам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия.

     Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

     При этом все федеральные органы исполнительной власти и их терри­ториальные структуры осуществляют контроль в отношении под­чиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельнос­тью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль — непременная часть уп­равляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их дея­тельности, вправе отменять или изменять их решения, вмеши­ваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, при­нимать меры для исправления выявленных недостатков и устра­нения их причин.

    В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделе­ны их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти.

     Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, ис­пользуют разнообразные методы. Они проводят ревизии и провер­ки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должност­ных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управле­ния.

Контрольные полномочия органов судебной власти

     Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводст­ва.  

     Органами судебной системы, осуществляющими контроль являются:

   - Конституционный Суд РФ (проверяет соответ­ствие Конституции РФ, ФЗ, нормативных актов Президента РФ, палат ФС, Правительства, конституций (уставов), законов субъектов Федерации). Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в право­творчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

   - суды общей юрисдикции (правовая оценка дей­ствий и актов ОИВ, должностных лиц). Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основ­ной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уго­ловных, гражданских, административных и иных дел. Контроль­ная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

   - арбитражные суды. В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономи­ческий произвол чиновников, цивилизованно осуществлять про­цесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

     В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономи­ческий произвол чиновников, цивилизованно осуществлять про­цесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

      В субъек­тах Федерации могут учреждаться специализированные феде­ральные суды по рассмотрению гражданских и административ­ных дел, конституционный (уставный) суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (ус­таву) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Мировые судьи рассматривают, кроме граж­данских и административных дел, также уголовные дела, по ко­торым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы.

     Судебную власть как одну из ветвей государствен­ной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на реше­ния и действия исполнительной власти. Поэтому судебная власть — это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти.

     Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 70-х гг.

     Наличие властных полномочий судебной власти дает возмож­ность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

     В современный период Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых управленчес­ких структур, должностных лиц, если возникает опасность ущем­ления ими законных интересов личности.

     Конституционный Суд РФ, суды общей юрис­дикции, арбитражные суды и мировые судьи, рассматривая еже­годно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

     Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправ­ления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное испол­нение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат реше­ния о незаконности актов государственных органов, с 1997 г. начал активно действовать институт судебных приставов.

 

3. Надзор как способ обеспечения законности и его виды

Прокурорский надзор

     Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за испол­нением действующих на ее территории законов. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства за­кона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и обще­ственными образованиями.

     Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. При этом органы прокуратуры не обла­дают так называемой административной властью.

     Необходимо иметь в виду, что надзор органов прокуратуры не распро­страняется на указы Президента РФ.

     Предмет прокурорского надзора за деятельностью органов ис­полнительной власти в рамках общего надзора определен Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (в редакции Федерального закона от 10.02.99 г.):

   › соблюдение Конституции РФ и исполнение законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управле­ния, органами контроля, их должностными лицами, а также ор­ганами управления и руководителями коммерческих и некоммер­ческих организаций,

   › соответствие законам издавае­мых ими правовых актов,

   › соблюдение прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений,

   › исполнение законов судебными приставами, которые на­ходятся в системе органов юстиции.

     Прокурор:

   -вправе проводить проверки на подконтрольных орга­низациях при наличии сведений о нарушении закона;

   -координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

   -проверяет жалобы на нарушения прав и свобод граж­дан, законность административного задержания.

     Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нару­шения законности:

   › протест на противоречащий закону правовой акт - направляется в орган, его издавший, или в суд (со­держит требование отмены или приведения в соот­ветствие с законом опротестованного акта). По обще­му правилу это не приостанавливает его действие;

   › представление (реагирование на факты наруше­ния закона) - вносится в орган, который полномо­чен принимать меры по устранению этих наруше­ний. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каж­дое представление индивидуально по своему содержанию.

   › постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правона­рушении - направляется в уполномоченный орган;

    предостережение о недопустимости нарушения закона – направляется должностному лицу в целях предупреждения при наличии сведений о готовя­щихся противоправных деяниях.

Административный надзор

     Административный надзор как способ обеспечения законнос­ти и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнитель­ной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерчес­кими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства.

     Административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и ра­диационной безопасности), государственные инспек­ции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры админи­стративного принуждения.

     Полномочия органов, осуществляющих администра­тивный надзор:

   1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения обнаруженных правонарушений, беспре­пятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продук­тов питания, досматривать транспортные средства;

   2) по пресечению правонарушений: выносить пред­писания о приостановлении работ, запрете эксплуата­ции технически неисправных транспортных средств;

   3) по привлечению к ответственности виновных лиц: возбуждают и рассматривают дела об админист­ративных правонарушениях, налагают администра­тивные взыскания;

   4) по нормотворчеству: самостоятельно или совме­стно с другими органами разрабатывают и утвержда­ют правовые, технические нормы, правила.

     Иногда смешивают два понятия административный надзор и надведомственный контроль, однако они имеют различия:

   Во-первых, по их содержа­нию. Органы внешнего контроля обладают более широкой компе­тенцией: она включает в себя проверку состояния дел подкон­трольного объекта не только с точки зрения законности, но и це­лесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной де­ятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, при­обретая тем самым юридическую окраску.

   Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вме­шательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, кон­кретную производственную деятельность подконтрольного объек­та.

     При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти — привлечение к дисцип­линарной ответственности, вплоть до отстранения провинившего­ся сотрудника от занимаемой должности. Органы административ­ного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничи­ваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлече­нием виновных к административной ответственности.

   В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения адми­нистративный надзор включает три его разновидности:

    а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц незави­симо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора (правил пожарной безопасности);

    б) административный надзор распространяется на определен­ный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по кон­кретным вопросам (за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного ко­пирования);

    в) персонифицированный административный надзор (ОВД в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы).

     Контрольные полномочия обычно касаются конкретных орга­нов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организа­ций, общественных объединений и не распространяются на граж­дан.

   В-четвертых, административный надзор и контроль различа­ются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государствен­ных органов: это специализированные ведомства (например, Госу­дарственный таможенный комитет), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специ­ализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность ор­ганизационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

    Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разно­образия не имеют. К ним, прежде всего, относятся государственные комитеты (например, стандартизации и метрологии) и некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Ми­нистерство образования, Федеральная служба безопасности).

   В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах (проверка знаний пра­вил дорожного движения водителей, правил обращения со слу­жебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной ох­ранной деятельностью).

     Организационно административный надзор представляет про­цесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: пред­варительный — анализ информации о поднадзорном объекте, раз­работка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий — включающий систе­матическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, реша­ется вопрос о необходимости привлечения виновных к ответствен­ности; заключительный — состоящий в анализе общего положе­ния объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предло­жений.

    Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой (оформление и выдача гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (напри­мер, пропуска в пограничную зону).

   В-шестых, административный надзор и контроль характеризу­ют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявле­ниям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обсле­дование, ревизия, проведение экспертизы и др.

   В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют администра-тивно-предупредительные ме­ры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомото-транспорта), меры административно-процессуального обеспече­ния (например, изъятие вещей, товаров и документов), админи­стративные наказания. Следовательно, органы административно­го надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

    С учетом изложенного, можно отметить, что административ­ный надзор как самостоятельный вид государственной деятель­ности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реа­лизации исполнительной власти обладает следующими призна­ками:

   » отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

   » возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

   » невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

   » наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в норматив­ных актах, и их исполнение физическими и юридическими ли­цами;

   » возможность самостоятельного применения мер администра­тивного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

   » строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

     Итак, административный надзор — это особый вид государ­ственной управленческой деятельности, осуществляемой специ­альными органами исполнительной власти в отношении органи­зационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонаруше­ний, восстановления установленного порядка и привлечения ви­новных к административной ответственности.

     К федеральным органам исполнительной власти, основной де­ятельностью которых является административный надзор, отно­сятся: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России), различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыб­ного, геодезического и др. надзора), а также территориальные ор­ганы надзора (например, энергетического).

     Некоторые органы исполнительной власти можно назвать кон­трольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить кон­трольные функции от надзорных, например, у Государственного таможенного комитета или Министерства по налогам и сборам. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграни­чение между контрольными и надзорными функциями.

     Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или мно­гих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель — обеспечить безопасность граждан, общества, го­сударства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!