Лекция 7 "ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ"

«Государственный аппарат в системе управления государством»

 

1. Социальная природа государственного аппарата

     Люди создают государство для защиты своих личных прав и свобод, что является социальной функцией государства. Необходимость государства вытекает из того, что люди, разные по своей природе, уровню развития и ряду других причин, воспринимают и используют жизненные ситуации каждый по своему, иногда  в ущерб интересам других.

     Как форма общества, государство выступает одновременно структурой и механизмом общественного самоуправления. К сожалению, десятилетиями в нашей стране формировалось мнение о сверхъестественности людей находящихся у власти, что приводило к удалению государства от общества, народа. Между тем, государство тесно связано с обществом, практически все его граждане обращались для решения своих вопросов в государственные органы, государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных дел, и люди, занимающие различные государственные посты, воспитываются и выдвигаются обществом. Каков человеческий потенциал самого общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Государство должно иметь только те институты, которые служат интересам общества, а в решении задач государства и их осуществлении должно принимать все общество. Поэтому открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в государственные дела характеризуют уровень развития государства как демократического и правового.

     Особенность государства как социального института заключается и в том, что через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение. Именно властная сила государства с помощью права, закона способна обеспечить защиту и сохранность прав и свобод каждого гражданина.

     С появлением государства появляется и особая группа людей, занимающаяся управленческими вопросами. Для обеспечения реализации своих целей и функций государство создает и содержит специальный аппарат – совокупность людей, профессионально занимающихся выполнением функций государства. Одна часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, а другая осуществляет контроль соблюдения законов, поддерживает внутренний правопорядок и обеспечивает внешнюю безопасность государства. Существование государственного аппарата является неотъемлемой частью государства и одним из его признаков.

     Государственный аппарат — это система государственных органов, уч­реждений и организаций, осуществляющих регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной и других ветвей власти, различные формы и методы государственного воздействия. «Клеточка» государственного аппарата — это государственный служащий.

     Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от организации государственной власти (в тотали­тарных социалистических странах отрицается разделение властей), во-вторых, от политико-территориального устройства государства (унитаризм, федерализм, существование автономных образований), в-третьих, от деления на органы и должностные лица, осуществляю­щие властные полномочия (например, парламент, судьи), и органы и должностные лица, образующие обслуживающий аппарат (например, аппарат Правительства РФ, канцелярии судов, эксперты — советники министерств).

     С точки зрения разделения властей в аппарате управления государства различаются органы (а иног­да—и должностные лица) законодательной, исполнительной и судеб­ной власти. В странах тоталитарного социализма, где принята иная концепция, различаются органы государственной власти, органы госу­дарственного управления, суда и прокуратуры.

     Органы законодатель­ной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например Индонезии и Туркмении, также надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий. Между высшими и низшими представительными органами нет административного подчинения. Согласованность действий обеспечивается в результате принятия вышестоящими парламентами законов, обязательных и для нижестоящих представительных органов. К парламентам примы­кают некоторые другие органы, не входящие в понятие парламента (аппарат, обслуживающий палаты парламента и их постоянные ко­миссии, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

     Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в пар­ламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически воз­главляет правительство (премьер-министр). В дуалистических монар­хиях монарх реально управляет страной (Иордания и др.), а в абсо­лютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

      В республиках исполнительная власть обычно принадлежит пре­зиденту, но ее реальное осуществление зависит от формы правления.

      В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) пре­зидент одновременно является главой государства и главой исполни­тельной власти. Он возглавляет государственный аппарат, делегируя министрам те или иные полномочия, а те, в свою очередь, делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и сме­щаемый президентом без ведома парламента, является так назы­ваемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство. Нормы консти­туций, предоставляющие широкие полномочия президентам, париру­ются другими нормами тех же конституций, согласно которым прези­дент должен действовать только по совету правительства и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи пре­мьер-министра (правило контрасигнатуры).

     В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что су­ществует «двухголовая» исполнительная власть — она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом тоже разделено. «Силовые» министерст­ва и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуаци­ям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руко­водством президента, другими руководит правительство.

     Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым раз­ветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. По нашим подсчетам, с учетом военно­служащих, полиции (милиции), других формирований (например, по ликвидации чрезвычайных ситуаций) он нередко в сто раз превышает численность вместе взятых парламентариев и судов вместе с обслужи­вающим их аппаратом. В системе исполнительной власти действует исполнительная вертикаль: административное подчинение нижестоя­щих вышестоящим.

     К исполнительной ветви власти примыкают материальные при­датки государства: армия, полиция (милиция), служба государствен­ной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организа­ций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

     Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это сами судьи и обслуживающие суды, технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в дру­гих — так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рас­смотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников ис­полнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали.

     Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям влас­ти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структу­ры с особым статусом. Иногда часть таких органов (избирательные комиссии (трибуналы), избирательный регистр) выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда — контрольной власти (генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими служба­ми). Во многих странах есть омбудсмэны — уполномоченные парла­мента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам, они при исполнении своих полно­мочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции — Эконо­мический и социальный совет, в Италии — Высший совет магистрату­ры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте — консультатив­ный совет ашшура и т.д. В России и в ряде других стран (Китай, Ук­раина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача — контроль соблюдения законности. Специфической час­тью государственного аппарата являются специализированные орга­ны конституционного контроля (конституционные суды, конституци­онные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах — органы религиозно-конституционного контроля (они не решают конкретные дела, а следят за соответствием законов Корану).

     Существует множество классификаций, относящихся к государст­венному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и долж­ностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (напри­мер, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к реше­нию некоторых местных дел, — местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных ор­ганов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рас­сматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.

     Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда су­ществуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, располо­женные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональ­ные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. В об­щинах (низовом звене административно-территориального деления) обычно нет никаких государственных органов, есть только муници­пальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы министерств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах (Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами или населе­нием общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), затем утверждаются правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они оста­ются, прежде всего, главами муниципалитетов.

     В структуре государственного аппарата различаются коллегиаль­ные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиаль­но, в необходимых случаях большинством голосов (например, парла­мент или суд), вторые — единолично (президент, министр). Есть и другие классификации, о которых речь пойдет ниже.

    Государственный аппарат имеет свои особенности в простом уни­тарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном уни­тарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государ­ства (президент или монарх), судебная система и система исполни­тельных органов, строго подчиненных по вертикали.

     Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централи­зованным.

     В централизованном унитарном государстве на местах (кроме общих — низовых территориальных единиц, но в Индонезии и Таи­ланде — даже в общинах и кварталах городов) государственным уп­равлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, пос­ледние назначаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в ка­честве кандидатов на должность старосты населением).

    В децентрализованном унитарном государстве (например, в Вели­кобритании, Швеции), а также в субъектах Федерации в России, США и др. на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избранные гражданами муниципальные советы и муниципальная ад­министрация.

     В относительно централизованном унитарном государстве (на­пример, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене — в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях дейст­вуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), деле­гатуры министерств и избранные советы.

     В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Фи­липпинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его пол­номочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.

     Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных райо­нов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особен­ностей.

     Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка), целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политическими автономиями (в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным уни­тарным государством с политической автономией в региональном го­сударстве структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образовани­ях на части территории унитарного государства с автономией, в регио­нальном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

     Наиболее сложным является государственный аппарат в федера­тивном государстве. По существу, он имеет двойственный характер - наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государ­ственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударст­венными законодательными, исполнительными, судебными и други­ми органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъек­тов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих парал­лельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная систе­ма, но субъекты федерации учреждают свои конституционные (устав­ные) суды и мировые суды (мировых судей).

     В деятельности государственного аппарата могут участвовать дру­гие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно переда­ются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конститу­цией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппа­рата, их решения и распоряжения приобретают государственное значе­ние, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государствен­ных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых орга­нах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).

 

2. Элементы и структура государственного аппарата

Понятие и элементы аппарата государственного управления

     Ключевыми понятиями в системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу, это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Сле­дует учесть, что наряду с государственными органами и организация­ми существует много негосударственных организаций, органов, слу­жащих (например, в общественных организациях, фирмах), которые не входят в состав государственного аппарата.

     Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда отно­сятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в об­ществе, содержании основной деятельности. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если органи­зация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчинен­ных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) - 100, при 8 (1+7) - 490, при 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей — практически по принципу геометричес­кой прогрессии.

     Предприятия занимают­ся производственной деятельностью, учреждения — управлением и социальным обслуживанием населения. На государст­венных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производствен­ные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).

     Учреждение (например, научно-исследовательский институт, го­сударственная библиотека, государственное высшее учебное заведе­ние, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредствен­но не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, оно занято преимущественно обслуживанием и не обладает государствен­но-властными полномочиями, правом принимать правовые норматив­ные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работу для принятия органами государства властных решений. К государст­венным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживаю­щий, внутренний аппарат государственных органов (например, управ­ление делами, канцелярия).

Понятие государственного органа

     Государственный орган — это самостоятельная структурная едини­ца государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответ­ствии с его профилем работы) функций определенной ветви государ­ственной власти.

     В научных работах можно встретить различные характеристики госоргана:  

   Функциональные – с позиции выполнения определённые функции государства;

   Социологические - как коллек­тив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере госуправления;

   Юридические - с позиции властных правомочий, наличия необходимой компетенции (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властных полномочий;

   Организационные - делающие акцент на принадлежность к государственному аппарату, на ее внутреннее по­строение — организацию элементов и их взаимосвязей.

     Наиболее общие признаки органа государства: выполнение публичных функций, включающих регулятивные, коор­динационные и иные формы управленческой деятельности в опреде­ленной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение право­вого статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных слу­жащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; фи­нансирование из государственного бюджета; соподчиненность и от­четность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти.

     Следует отличать государствен­ный орган:

   - от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собствен­ности;

   - от государственного учреждения, связанного, как прави­ло, с оказанием социальных и духовных услуг;

   - от государствен­ной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни.

     В государствен­ном органе создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Структура государственного органа

     Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема рас­пределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и долж­ностей. Структура государственного органа зависит от места ор­гана в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и, соответственно, роли в управлении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним "штатное рас­писание".

     Структура государственного ор­гана должна отвечать некото­рым требованиям и формироваться на основе определенных правил:

  ~ мобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляе­мости;

  ~ оперативности, определяющее сложность внутрен­них и внешних связей государственного органа, быстроту и со­хранность прохождения управленческой информации, своевре­менность принятия и организации исполнения решений;

   ~ экономичности, которое обусловливает необходи­мость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его со­трудниками.

     В построении структуры государственного органа использу­ются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления с модификацией приме­нительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

Организационная структура государственного управления 

     Конкретные очертания, расположение и взаимодействие эле­ментов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государст­венного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов.

     Традиционно по объектному основанию в оргструктуре государственного управления различают три "блока" орга­нов управления: экономический, социально-культурный и административно-политический.

     По отношению к организационной структуре государственно­го управления в качестве объективных выступают общественные функции государства, проводимая им государственная по­литика и возникающие на их основе цели и функции госу­дарственного управления.

     Многое определяется также внутренними условиями и факто­рами, содержащимися в самом государственном управлении. Это — человеческий потенциал, особенно находящийся в госу­дарственном аппарате, замещающий политические и админи­стративные государственные должности.

     В организационных структурах государствен­ного управления, используется несколько организационных ос­нований, которые формируют соответствующие типы структур. 

  Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершен­ном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь обычно наи­более соблюдается единоначалие.

  Функциональное основание ведет к формированию государст­венных органов, специально приспособленных к ведению кон­кретных функций управления. Это позволяет под каждую из реа­лизуемых функций управления подобрать высокопрофессио­нальный аппарат специалистов. Однако это основание порождает очень сложную проблему межфункциональной коорди­нации, которая ограничивает достоинства специализирован-ного ведения отдельных функций управления.

  Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способ­ствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статисти­ческого, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.

    В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с кото­рым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, произ­водственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.

    На практике сейчас можно встретить так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линей­ное и программно-целевое управление. Принятый тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим про­цессам на определенной территории, будучи дополненный про­граммно-целевыми структурами, управляющими решением от­дельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объек­там и умелой координации их многообразия.

     Единой классификации государственных орга­нов, действующих в сфере государственного управления, нет. Но можно выделить кри­терии, на основе которых она может проводиться:

  ~ территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъек­тов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;

  ~ соподчиненное положение органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;

  ~ порядок образования органов, по которому они подразделяют­ся на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компе­тенции) и избираемые (либо населением, либо представитель­ным органом);

  ~ характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональ­ной) компетенции;

  ~ порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основа­нием для выделения органов коллегиального управления и орга­нов единоличного управления.

     По источнику финансирования иногда различают органы бюд­жетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов).

     Организационная структура государственного управления со­стоит из множества государственных органов, которые различа­ются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осу­ществляемых управленческих функций, обозначают понятием "звено государственно-управляющей системы". Основными при­знаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового стату­са, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управ­ления).

     В качестве звеньев организационной структуры государствен­ного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной испол­нительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, пра­вительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления.

     Подсистемы государственных органов имеют как вертикаль­ное построение (к примеру, федеральные органы исполнитель­ной власти), так и горизонтальное (органы территориального уп­равления субъекта федерации, города, района).

 

3. Орган исполнительной власти и его правовой статус

Понятие органа исполнительной власти

    Среди субъектов управления органы исполнительной власти за­нимают особое место.

    В соответствии с Конституцией РФ исполни­тельная власть, будучи составной частью государ­ственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах РФ. Органы местного самоуправления хотя и обладают административ­но-правовыми полномочиями, но не входят в сис­тему государственной власти. Следовательно, под органами исполнительной власти понимаются органы, осуществляющие исполнительные функ­ции только на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

     Орган исполнительной власти — это госу­дарственное политическое учреждение, являю­щееся частью государственного аппарата и представляющее организованный коллектив людей, который, действуя от имени государства, обладает закрепленной за ним компетенцией по решению задач государства и общества, выполня­ет функции исполнительной власти в Российс­кой Федерации и ее субъектах и наделен для это­го государственно-властными полномочиями.

     Место каждого органа исполнительной власти среди других органов, конкретное назначение в системе государственного управления, закреплен­ная за ним компетенция, характер государствен­но-властных полномочий и другие обстоятельства обусловливают его правосубъектность, т. е. право­вое положение органа как субъекта администра­тивно-правовых отношений. К характеристикам, определяющим правовой ста­тус органа исполнительной власти, относятся: точное наименование органа; его положение в иерархии субъектов государственной власти, компетен­ция, т. е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий), вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними; цели, задачи и функции органа; порядок его об­разования, реорганизации и упразднения; направ­ления, формы и методы деятельности; структура органа; виды издаваемых им правовых актов и многое другое.

     Несмотря на существенные отличия в правовом статусе различных органов исполнительной власти, всем им свойственны не­которые общие черты правового положения:

   1) административно-правовой статус органов ис­полнительной власти всегда определяется нормами законодательных и подзаконных актов;

   2) деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна;

   3) деятель­ность органов исполнительной власти всегда является исполнительной и распоря­дительной;

   4) подчиненность органов исполнительной вла­сти в отличие от органов законодательной и судеб­ной власти строится по вертикаль­ному принципу.

Виды органов исполнительной власти

     Органы исполнительной власти можно клас­сифицировать по ряду признаков и оснований.

   I. По территории действия:

    1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Это Прави­тельство РФ, федеральные министерства, государ­ственные комитеты Российской Федерации и др.;

    2) органы исполнительной власти субъектов РФ, которые распространяют свое действие на тер­риторию данного субъекта РФ (республики в со­ставе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения — Москвы или Санкт-Петербурга). Это прави­тельства республик, министерства республик, ад­министрации краев и областей, структурные под­разделения администраций и др.;

   3) территориальные органы федеральных орга­нов исполнительной власти (включая территори­альные органы Правительства РФ), которые созда­ются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта РФ, так и на территории нескольких субъектов РФ.

     Примерами территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, действую­щих в пределах одного субъекта РФ, могут слу­жить: отделения Российской транспортной инс­пекции Министерства транспорта РФ в субъектах Федерации; управления Федеральной службы бе­зопасности РФ в субъектах Федерации и др. При­мерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территориях нескольких субъектов РФ, являются: региональные таможенные управления Государ­ственного таможенного комитета РФ, территори­альные (региональные) органы Федерального горно­го и промышленного надзора России, управления железных дорог Министерства путей сообщения РФ и др.

   II. По характеру компетенции:

    1) органы общей компетенции, права и обязан­ности которых относятся к управлению на соответ­ствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-полити­ческой сфер. Это Правительство РФ, правитель­ства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;

    2) органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, атомной энергией, здравоохранением, обороной, юстицией и т. д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства Российской Федерации; в субъектах РФ — министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др. (например, главное управление юстиции края);

    3) органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, стандартизаци­ей и метрологией, статистикой, рынком ценных бу­маг и т. д.). На федеральном уровне такой компетен­цией наделены в основном государственные комите­ты Российской Федерации и федеральные комиссии России; в субъектах Федерации — государствен­ные комитеты, комитеты, управления и др.;

    4) органы специальной компетенции, осуще­ствляющие надзорные,  контрольные,  разреши­тельные и некоторые иные специальные функции (например,  надзор за ядерной и радиационной безопасностью, мониторинг окружающей среды, обеспечение правительственной связи и информации и т. д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции являются федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре администраций ряда субъектов РФ существуют та­кие органы специальной компетенции, как лицен­зионная и регистрационная палаты;

    5) органы внутриотраслевой (внутриведом­ственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное на­правление работ внутри отрасли. На федераль­ном уровне такими органами являются службы, департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов ис­полнительной власти (например, Автомобильно-дорожная служба Министерства транспорта РФ). В субъектах РФ органы внутриотраслевой компе­тенции — управления, отделы и другие структур­ные подразделения органов исполнительной влас­ти отраслевой, межотраслевой и специальной ком­петенции этих субъектов (например, Управление лицензирования, аттестации и аккредитации учеб­ных заведений Министерства образования республи­ки в составе России, Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения админи­страции края, Отдел жилищно-коммунального хо­зяйства Управления жилищной политики админи­страции области и др.).

   III. По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполни­тельной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, го­сударственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, ведомства, адми­нистрации, мэрии, департаменты, главные управ­ления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты и др.

   IV. По порядку разрешения вопросов:

   ~ единоначалъные органы, в которых подве­домственные им вопросы разрешаются единолич­но руководителем данного органа (министерства, управления,  администрации краев,  областей и др.). Несмотря на то, что во многих единоначальных органах существуют коллегии, их решения проводятся в жизнь приказами руководителя орга­на, который и несет всю персональную ответствен­ность за организацию работы. Решения коллегий для руководителя единоначального органа носят совещательный, рекомендательный характер;

  ~  коллегиальные органы, в которых подавля­ющее большинство вопросов,  причем имеющих наиболее важное значение, обсуждается и разре­шается только коллегиально.  Издаваемые при этом правовые акты являются актами органа, хотя подписываются его руководителем. Типичные при­меры коллегиальных органов — Правительство РФ и правительства республик в составе России. На коллегиальной основе осуществляют свою деятель­ность также государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России.

   V. По источнику финансирования:

    » органы, финансируемые за счет федерально­го бюджета (госбюджетные органы);

    » органы, финансируемые за счет бюджетов субъектов РФ.

     Органы исполнительной власти России образуют систему. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти. К иным федераль­ным органам исполнительной власти относятся: государственные комитеты РФ, федеральные ко­миссии России, федеральные службы России, рос­сийские агентства, федеральные надзоры России, а также некоторые органы Президента РФ.

     Правительство РФ - высший коллегиаль­ный орган исполнительной власти, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

    Министерство Российской Федерации — феде­ральный орган исполнительной власти, проводя­щий государственную политику и осуществляю­щий управление в установленной сфере деятель­ности, а также координирующий в этой сфере работу других федеральных органов исполнитель­ной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

     Государственный комитет Российской Федера­ции, федеральная комиссия России — это феде­ральные органы исполнительной власти, осуществ­ляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их веде­нию, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

     Федеральная служба России, российское агент­ство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуще­ствляющими специальные (исполнительные, конт­рольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

     Федеральные орга­ны исполнительной власти для осуществления их полномочий могут создавать территориальные органы федеральных органов исполнительной вла­сти, которые осуществляют свою деятельность в субъектах Федерации, а также на территориях нескольких субъектов РФ.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!