Лекция 1 "ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ"

«Понятие и сущность государственного управления»

 

1. Понятие, принципы и виды государственного управления

     Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Появление управления в обществе вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах – «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса – города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и  государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества.

     Изучение отечественного  и зарубежного опыта управления особенно важно, поскольку без надлежащего управления вновь наши благие современные замыслы так и останутся маниловскими мечтаниями. Без учета исторического опыта управления общественными делами и твердых знаний основных положений теории управления не возможно добиться повышения уровня управления всех его видов для успешного развития общества и реально влиять на процессы, происходящие в нем. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же собой представляет управление, из каких элементов состоит, как формируется и реализуется, от чего зависит его эффективность.

     Общество является сложной системой, в которой действуют принципы кибернетики (от греческого – искусство управлять; наука об управлении, связи и переработке информации) и синергетики (от греческого – совместный, согласованно действующий; научное направление, изучающее связи  между элементами структуры).  Но, не только.  Взаимодействие в обществе осуществляется также структурно-бесструктурным способом. Органы власти, как субъекты управления, задают  управлению структурный характер. При структурном управлении информация (управленческие акты) распространяются линейно, адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно, по случайным цепочкам (через соседей, знакомых и т.п.) и может оказывать влияние на управление (стремление получить повышение путем оказания воздействия на начальника через его близких, знакомых, влиятельных людей). На практике процессы социального характера носят бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, демографические процессы - рождение, смерть и т.п.) и субъекты управления могут воздействовать на них лишь частично, а иногда и не оказывать влияния вообще.

     В любом обществе управление носит разнообразный характер, как по своей форме и способу, так и по объекту управления. Это объясняется тем, что на общество кроме органов власти, воздействие оказывают экономические, социальные, идеологические факторы, в том числе и на саму систему управления, что вызывает необходимость управления этими факторами. Управление может быть государственным и негосударственным. Поэтому программа курса посвящена изучению вопросов общественного, социального управления в государственно-организованном обществе. В основе каждого общества стоит человек. Точно также в любой системе управления первичным, «управляющим» компонентом выступает человек. Любая система управления создана человеком и действует по модели, заданной человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Поэтому управление в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действие человека. Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Управление в сообществе людей потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее  вовсе не определено прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей.

     Курс государственного и муниципального управления предполагает в первую очередь изучение вопросов публичного управления, т.е. рассматриваются вопросы управления при использовании публичной власти.

     Любое общество, являясь всеобъемлющим коллективом в государственных границах, имеет свою внутреннюю структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.),  множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать.

     Для разрешения конфликтов, совершенствования и развития общества в нем появляются определенные структуры, которые и занимаются этими вопросами. В связи с этим, в обществе предполагается наличие субъекта и объекта управления и существование между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование о степени выполнения команд субъекта управления). 

     Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и развитие общества.

     Наряду с социальной составляющей в обществе действуют политические институты, что вызывает необходимость политического управления. Такое управление осуществляется в результате деятельности политической системы общества, в которую входят политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология. Суть функционирования политической системы в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества. Политическая система обеспечивает регулирование общественных отношений между многими противоборствующими объединениями политическими средствами.

     Однако, несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества и групп населения, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Задача целевого развития экономики, политических и духовных процессов и объединение усилий в интересах всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в  определенных институтах общества. Прежде всего, таким институтом является государство, выступающее как представитель общества. Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле управление – административная и исполнительно-распорядительная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципальной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления. В федеративном государстве вопросы местного самоуправления входят в сферу регулирования субъекта федерации.

     Рассматривая управление в широком значении, можно сказать, что назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества, отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей с помощью власти.

     В отличие от других существующих форм управления государственное и муниципальное управление носит публичный характер, поскольку осуществляется на основе публичной государственной и муниципальной власти. Особенность публичной власти состоит в том, что она возникает не в любом коллективе людей, как-то семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными отношениями. Публичная власть непосредственно связана с асимметрией общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими общественный характер. Поэтому государственная власть и возникает в обществе страны, а муниципальная – в коллективе людей осевших первоначально для совместной жизни на территории муниципального образования. Обе разновидности власти имеют много общего, но вместе с этим они имеют существенные отличительные черты: по территории воздействия, по полномочиям, по количеству людей, от имени которых они действуют. Эти различия находят свое отражение и в формах управления.

     Публичная власть – в определенной степени носит статический характер. Для того, чтобы она стала динамическим отношением (для управления) необходим какой-либо факт, имеющий общественное значение. В связи с таким фактом субъект  управления (орган власти, должностное лицо и т.п.), действуя от имени общества,  применяет власть для достижения определенной цели согласно общественным интересам. В силу таких действий возникает управленческое отношение, включающее субъект, объект и управленческую связь между ними. Исходя из этого, государственное и муниципальное управление представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц соответствующей власти на сознание, поведение и деятельность населения в определенных целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими субъектами.

     Если посмотреть на окружающую нас действительность можно заметить, что власть вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию (СССР, Иран, Куба) или регулируя и интимные стороны человеческих отношений (запрет брака с иноверцами, ограничение рождаемости детей в семье – КНР). Несмотря на широкий спектр влияния воздействия, управление имеет свои пределы. Самые общие из них устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Общепризнанным считается не допустимым вмешательство в сферу гражданского общества, не должно касаться естественных прав человека (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и т.п.). Однако естественные права человека давно включены в тексты конституций и, хотя законодательно признается их неотчуждаемость, на деле в ряде стран по приговору суда сама жизнь человека может быть «отчуждена».

Пределы управляющего воздействия

    Тем не менее, управление ограничено:

   ♦ Характером объекта регулирования. Многие явления вообще не поддаются управлению (мысль человека);

   ♦ Пределы управлению ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество – сложная система, действующая по законам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, социальные эксперименты, изменяющие основы человеческого существования ведут к кризисам и в конечном итоге к краху системы.

   ♦ Реальные возможности общества также определяют пределы управления. Эти пределы, возможно, могут носить объективный (наличие определенных природных ресурсов, территория действия) и субъективный характер (различия между социальными группами, конкретными людьми, их личные качества и способности и т.п.). Резкое расслоение общества по доходам обостряет социальные противоречия и может привести к революции, уравнительный подход к обеспечению жизненного уровня всех может явиться причиной стагнации экономики.  С таких позиций основной смысл управления состоит в соблюдении необходимых пропорций и не перешагнуть общественно допустимый «порог».

   ♦ Естественным пределом управлению является субъективный фактор самого управления. Отлаженность системы управления, умение «управленцев» управлять, уровень общей, правовой и политической культуры управленческого аппарата определяет свои пределы управлению.

     Любое общество и государство, процессы и явления, происходящие в них, развиваются по определенным объективным законам, учет и изучение которых необходим для прогресса в развитии общества.

     Применительно к нашей теме особое значение имеют закономерности управления, необходимо учитывать условно две группы закономерностей – развитие управляющей системы (субъекта управления) и управляемой системы (объектов управления). Выработке и реализации воздействия управляющей системой подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций. Поэтому одно из мест в научной работе занимает изучение управления, как процесса воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние.

     Развитие общества в соответствии с объективными законами предполагает, что вместе с необходимостью действует и случайность. Случайность может способствовать ускорению развития общества или тормозить его. Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь, как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная регуляция, определяется взаимосвязью необходимого и случайного.

     Вместе с этим, управление общественными процессами опирается не только на обширную познавательную базу, но и на комплекс социально-правовых средств, способствующих его целенаправленности и эффективности.

Виды управления

     Общественные отношения имеют многообразный  и разносторонний характер, сферы деятельности человека различны. Такое многообразие с неизбежностью вызывает различные способы воздействия и специфические подходы к регулированию отношений, вследствие чего возникают различные виды управления. В научной литературе управление подразделяют на виды по различным признакам или основаниям.

   a) В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности различают:

  • управление обществом в целом
  • экономическое управление
  • социальное управление
  • политическое управление
  • духовно-идеологическое управление

   b) в зависимости от природы субъекта управления:

   • государственное управление (субъект управления – государство)

   • общественное управление (управляющий субъект – общество и его структуры)

   • менеджмент (субъект управляющего воздействия – предприниматель, хозяин дела, собственник)

   • местное самоуправление (управляющий субъект – население муниципального образования)

   c) в зависимости от структуры общественных отношений:

  ≈ экономическим и политическим развитием общества

  ≈ социальным и духовным развитием общества

   d) по объекту управления:

  • экономическое (хозяйственное)
  • социально-политическое
  • управление духовной жизнью

   e) по характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений:

  • управление обществом
  • управление государством
  • управление отраслями и сферами народного хозяйства
  • управление предприятиями, организациями, учреждениями.

Признаки и функции управления

     Отдельно несколько слов о признаках и функциях социального и государственного управления.

     Социальное управление (управление обществом) – воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами.

     Являясь одним из видов управления, социальное управление обладает рядом признаков:

   1) это управление присутствует только там, где проявляется совместная деятельность людей;

   2) его главное назначение заключается в упорядочивающем воздействии на участников совместной деятельности;

   3) объектом воздействия социального управления является поведение и взаимоотношения участников совместной деятельности;

   4) регулирование поведения участников совместной деятельности достигается  в рамках общественных связей;

   5) основой социального управления является соподчиненность воли участников управленческих отношений;

   6) реализация задач социального управления осуществляется через субъекты управления, в основе формирования которых лежит общий интерес людей и их волеизъявление.

     Социальное управление выполняет следующие функции:

   a) Организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;

   b) Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей;

   c) Планирование – определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения;

   d) Сбор и обработка информации;

   e) Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных;

   f) Контроль и учет.

Свойства (признаки) государственного управления

   Среди прочих видов управления государственное управление занимает особое место в силу только ему присущих свойств:

  • Исключительность субъекта управления, которым является государство, его  властная сила, которой не обладает никакой другой субъект управления.
  • Исключительный характер полномочий государства как субъекта управления – государственная власть.
  • Распространенность на все общество и даже влияние за его пределами в рамках проводимой государством международной политики.
  • Системный характер государственного управления, без которого его не будет.

   Государственное управление (управление государственными делами) – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

   Основными характерными признаками государственного управления являются:

   a) выполнение общезначимых организующих функций;

   b) носит исполнительно-распорядительный характер;

   c) подзаконность использования властных полномочий и деятельности уполномоченных субъектов;

   d) непрерывный характер воздействия;

   e) исключительный характер управляющего субъекта   и   др.

      В связи с этим главными целями управления являются:

   ♦ упорядочение системы;

   ♦ сохранение структуры системы;

   ♦ обеспечение функционирования системы.

Принципы управления

     Говоря о принципах государственного и муниципального управления надо отметить, что разные правоведы называют различные принципы. Например, французский правовед А.Файоль называет наибольшее их количество –14. На сегодняшний день единого подхода в этом вопросе среди исследователей еще нет. Тем не менее, можно назвать принципы, наиболее часто отмечаемые разными учеными. Основополагающими началами, общими идеями, отражающими сущность управления (принципы) являются:

Общие  принципы:

Организационные  принципы: 

демократизм

объективность

научность

оперативность и непрерывность

гласность

эффективность

отраслевой

линейный

территориальный

функциональный

сочетание коллегиальности и единоначалия

     Применительно к государственному и муниципальному управлению можно отметить такие принципы:

   1. Публичный характер властных полномочий управляющего субъекта по регулированию социальных отношений.
   2. Централизация и иерархичность органов (субъектов) управления, как предпосылка их стабильности и функционирования как единого целого.
   3. Единство руководства и разделение управленческого труда. Определение общих целей управления находится у одного субъекта, который осуществляет единое руководство всей системой. Разделение управленческого труда, его специализация по определенной сфере регулирования обеспечивает качество и персональную ответственность.
  4. Единство распорядительства и конкретность исполнителей. Конкретный субъект управления регулирует строго определенный круг объектов и определяет конкретного исполнителя, что способствует ответственности в вопросе достижения конечной цели управления.
   5. Подчиненность деятельности государственной и муниципальной службы интересам государственного и муниципального управления.
   6. Учет и анализ информации по обратной связи. Совершенствование и внимание к результатам принимаемых управляющим субъектом решений по регулированию, учет поведения объекта управления после воздействия на него позволяет оперативно влиять на процессы в обществе.
   7. Стабильность управленческого аппарата. Чем больше управленческий опыт, тем выше квалификация, общая культура, качество работы управленческого аппарата, обоснованность принимаемых решений и т.п.

2. Субъекты, объекты и содержание государственного управления

     В широком понимании управление означает различные способы воздействия субъекта на объект, изменяющие положение, поведение и свойства объекта. Управление направлено на достижение определенного результата. В этой связи уместно будет отметить о реальности цели и результативности управления. Поскольку не всякий объект может быть предметом управления человека. Применять управленческие меры к ненадлежащему объекту бесполезно. Вместе с тем, не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает желаемый результат, а в некоторых случаях приводит к совершенно противоположным последствиям.

     Результат воздействия, достижение конечной поставленной цели во многом зависит не только от действия субъекта управления, но и от реакции объекта, а это наряду с другими моментами обусловлено взаимосвязями между объектом и субъектом. Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейная связь: субъект - объект. На поверхности всегда лежит прямая связь, но существуют и обратные связи, при которых объект оказывает, и порой достаточно сильное, обратное влияние на управляющего субъекта. Учет обратной связи имеет важное значение особенно в публичном управлении. В процессе воздействия объект и субъект могут поменяться местами (в результате забастовки руководство повышает заработную плату). В государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействия) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

     Воздействие субъекта управления на объект предполагает установление прямых связей между субъектом и объектом управления. Это воздействие по своей продолжительности может быть постоянным, временным, эпизодическим, повсеместным или региональным, силовым (активным) или «мягким», внешне не заметным.

     Необходимо иметь в виду, что объектом управленческого воздействия является не только внешний по отношению  к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми действуют или вертикальные (подчиненности, субординации) или горизонтальные связи. При горизонтальной схеме отношений управленческое воздействие на внутренние структуры управляющей системы носит характер координации, взаимопомощи по осуществлению единых целей управленческого процесса.

     Любое воздействие субъекта предполагает появление на него определенной реакции объекта, изменение формы его поведения. Воздействие субъекта на объект порождает обратную связь, которая может носить активный или пассивный характер. От объекта поступает информация о результате воздействия. Оперативность обработки информации, оценка ее достоверности и ее анализ позволяют определить изменения в поведении субъекта и сделать вывод. Эти изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта и цели его воздействия – реакция согласия, подчинения (своевременная подача декларации о доходах, оплата коммунальных услуг), но может и не соответствовать – несогласие, протест, неповиновение (митинг, демонстрация). В последнем случае прямая связь меняет свой характер, приобретая  форму принуждения, насилия (подавление демонстрации, режим военной диктатуры). В любом случае управляющему субъекту приходится принимать решение, которое изменяет первоначальные прямые и обратные связи.

     Обратная связь и характер реакции объекта имеет большое значение для определения качества управления и его совершенствования. Важное место в этом занимает контроль за прохождением информации, как в прямом, так и обратном направлении, исключение ее искажения. Отсутствие контроля может явиться причиной кризиса управления, поскольку субъектом управления могут приниматься решения для воздействия не соответствующее фактическому поведению объекта, провоцировать его активную негативную ответную реакцию.

     Каждому виду управления соответствует определенный субъект и объект.

     Субъект управления есть структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Субъектами государственного и муниципального управления являются соответствующие органы, должностные лица. К ним относятся органы управления от Парламента и Правительства, министерств и ведомств на федеральном уровне до отдела местной администрации, а среди должностных лиц от Президента России до начальника паспортного стола.

     Органы управления можно классифицировать по различным признакам: по назначению и функциям, по характеру социальной общности и отражения ее интересов, по полномочиям, по отраслевому признаку, по структурному содержанию и т.п.

     Различные виды управляющих субъектов используют разные полномочия, способы и методы управления. Эти различия в правовом государстве вытекают из закона. Деятельность субъектов управления разных видов и уровней регулируется законодательными и правовыми актами органов местного самоуправления. Субъекты управления в рассматриваемом контексте обладает рядом общих признаков:

  1. любой субъект управления обеспечивает выражение интересов определенной социальной общности;
  2. каждому субъекту присущи определенные функции, отражающие общесистемное разделение труда по их выполнению;
  3. субъекты управления системно организованы и им присущи черты системы, общие функции, цели, единство принципов их образования и деятельности, структурное единство и др.;
  4. каждый субъект управления приобретает общесистемные качества, находясь в рамках системы управления и взаимодействуя с соответствующим объектом, другими субъектами своей системы с субъектами других систем.

     С учетом сказанного государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная профессиональная деятельность людей по целенаправленному на правовой основе использованию публичной власти.

    Но субъектом управления являются не только специальные органы управления и должностные государства и муниципального образования. На основе взаимовлияния объект-субъект можно сделать вывод о том, что сам объект управления при определенных условиях становится субъектом управления. Это в первую очередь относится к социальным общностям. Такой вывод позволяют выделить следующие проявления жизнедеятельности социальных общностей:

  • основанное на конституционных положениях непосредственное волеизъявление людей (общностей) для установления государственных структур, систем управления (всеобщие выборы, референдум сельский сход и т.п.);
  • интересы и воля социальных общностей является основополагающими в деятельности всех звеньев управления. Демократическое правовое государство отражает волю и интересы народа;
  • социальные общности активно участвуют в обсуждении политических решений, законопроектов;
  • общественное мнение оказывает ощутимое влияние на деятельность системы управления и ее звенья (пр. - средства массовой информации).

      Объект управления представляет собой структурированную социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием управляющего субъекта для достижения общих целей системы управления. Иными словами, объектом государственного и муниципального управления являются общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц и отдельных граждан, приобретающее общественное значение. 

     Каждый объект является своего рода конечным пунктом управленческого воздействия. В этом качестве выступают предметы, явления и процессы. При этом надо сделать определенную оговорку, так как они становятся объектами управления, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми. Их преобразование, видоизменение служат средством удовлетворения общественных потребностей.

Свойства объектов управления

     Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства:

   a) самоактивность управляемых объектов – способность к самодвижению на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность реализуется в разных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей, установлении взаимодействия и в приспособлении к складывающейся ситуации.

   b) целенаправленность на конкретные предметы, явления, отношения и результаты.

   c) адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, которая проявляется в привычной реакции, стереотипе поступков и действия.

   d) самоуправляемость - способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития, как ответная реакция на изменяющиеся общественные условия.

   e) объективизм - зависимость от объективных условий и факторов общественной жизни.

     Значение этих свойств заключается в том, что они определяют меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее совершеннее управляемые объекты, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление должно быть «мягче» и сводиться только координирующему, а не силовому воздействию со стороны государства.

     Различные социальные роли людей обуславливают их объединение в многообразные коллективы, которые в свою очередь интегрируются в более широкие общности: социальные (классы, слои, нации народности, профессиональные группы и т.п.); территориальные (города, районы, области, республики и т.п.); общественные (политические партии, общественные объединения, движения и т.п.); производственные коллективы и др.

     Исходя из этого в структуре управляемой общественной системы можно выделить три основных уровня управляемых объектов:

   1) Человек в проявлениях его сознания, поведения, деятельности. На этом уровне реализуются социальные роли.

   2) Коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности. Уровень реализации видов деятельности.

  3) Общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений. На данном уровне реализуются формы общественных отношений.

     Классификация объектов управления может быть по различным основаниям и признакам:

  • по сфере деятельности (экономические, политические, социальные, духовные);
  • по форме собственности объектов (например: местные, республиканские, федеральные и др.);

     Среди объектов управления, прежде всего, можно выделить устойчивые объекты-организации: предприятия производственной сферы, научно-технические учреждения, организации сферы услуг и быта, социально-культурные учреждения и т.п. Для них характерно органическое соединение управленческих производственных функций, статус таких объектов-организаций закреплен законодательно.

   Другой разновидностью объектов-организаций являются государственные органы, действующие на правовой основе и находящихся в отношениях соподчиненности между собой.

     Отдельно можно выделить объекты, не оформленные в организационном отношении, такие как социальные общности: народ, нации и народности, слои, коллективы и личность. Особым объектом управления является гражданин, который находится внутри каждого отношения «субъект-объект» с обеих сторон.

    Усиливающееся взаимодействие внутренней и внешней политики, широкий круг лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности, позволяет считать международную сферу своего рода внешним объектом управления. Это связано в частности и с тем, что государство определяет правила поведения и круг полномочий разных субъектов в этом вопросе путем издания законов и иных нормативных актов.  Государство и другие субъекты политической системы активно развивают сотрудничество с различными странами в рамках международных организаций и объединений. Расширяются международные экономические и культурные связи отдельных районов и городов.

    Многообразие и качественная специфика управляемых объектов создает объективную основу для формирования различных видов государственно-управляющего воздействия (видов управления).

    Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности и выбор средств и способов.

   Рассмотрение природы и видов систем управления в обществе, входящих в них субъектов и объектов управления дает возможность уяснить их взаимодействие, которое является движущей силой самого управления. Отношения субъектов и объектов имеют несколько аспектов, среди которых:

социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.

3. Государственное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

     Вместе с развитием управления развивается и система научного знания о них, т.е. научная теория управления. Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека.

     Изучение объективных законов развития общества с научных позиций позволяет вырабатывать необходимые подходы к совершенствованию управленческих процессов. Опыт последних лет развития нашего государства  показал, что далеко не все управленческие процессы изучены в достаточной степени. Использование достижений научной мысли способствует всестороннему познанию окружающей действительности, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс и в этом направлении используются методы и достижения других наук, в том числе негуманитарных.

    Каждая из наук или отраслей знания подходит к изучению вопросов управления со своих позиций.

    Философия, рассматривая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость и пределы управления, объективную и субъективную стороны управленческих отношений в обществе.

   Социология, занимаясь изучением общества, подходит к рассмотрению государственного и муниципального управления с позиций его взаимосвязи и взаимоотношений с различными слоями населения (социальными, профессиональными и т.п.).

    Политология подходит к управлению в его соотношении с политическими институтами  и входит в сферу политических отношений.

    Экономические теории с позиций макро и микро регулирования экономики также рассматривают управленческие процессы.

    С позиций общей теории управления наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н.Винер). Кибернетика – всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Кибернетикой разработаны математические и информационные теории управления (К.Шенон, У.Росс Эшби).

    На основе общих подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г.Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н.Колмгоров). 

    Наука управления изучает управленческие процессы в обществе.

    Теория государственного управления занимается динамикой управления и комплексным функционированием государственных органов и их персонала.

    Поскольку государственное и муниципальное управление закреплено законодательно и регулируется нормами права, различные его стороны изучаются юридическими науками.

    В конституционном и административном праве рассматриваются вопросы регулирования правовых основ государственного управления в широком и узком смысле этого термина.

    Гражданское право рассматривает и регулирует, например, вопросы государственной собственности, а в трудовом праве закреплены, к примеру, правила трудового распорядка на государственных предприятиях.

    Вопросы управления изучаются и другими отраслями: финансовым, таможенным, процессуальным, земельным и др. Вряд ли можно найти отрасль права, которая не касалась бы вопросов управления, в том числе публичного характера как государственное и муниципальное управление. Взаимопроникновение  и грани соприкосновения этих наук сложно определить, поскольку изучаемые ими явления находятся в органическом единстве.

    Каждая наука при изучении вопросов управления подходит со своих позиций, использует специфические приемы и методы. Среди методов изучения государственного и муниципального управления можно назвать следующие.

   ≈  Исторический метод. На основе исторического опыта можно выявить определенные тенденции государственного управления.

   ≈ Сравнительный метод. Позволяет выяснить возможности, преимущества и недостатки различных видов публичного управления используемых в различных регионах и странах, выработать рекомендации для совершенствования управленческого аппарата.

   ≈ Прогнозирование. Данный метод дает возможность предвидеть и обосновать необходимость совершенствования той или иной сферы управления, последствия реорганизации управленческих структур.

   ≈ Социологический метод. Позволяет путем анкетирования, опросов и других способов выяснять общественное мнение о деятельности органов управления. Здесь же может использоваться наблюдение за деятельностью органов управления и должностных лиц.

   ≈ Анализ и синтез. С их использованием выделяются отдельные ветви власти, определяется понятие государственного аппарата, муниципального образования и местного самоуправления.

   ≈ Логический метод. Позволяет определить основные принципы управления.

   ≈ Метод формализации. С его помощью, например, проводят классификацию управления, его объектов и субъектов по видам.

   ≈ Количественные методы. Например,  статистики, который используют при исследовании эффективности работы государственного аппарата с позиций его количественного состава.

   ≈ Сравнительно-правовой метод. Сравнение правовой базы в организации отечественного управления с законодательным закреплением управленческих вопросов за рубежом, сопоставление организации управленческих процессов в различных регионах страны позволяет выявлять наиболее эффективные и прогрессивные направления в государственном и муниципальном управлении.

     При исследовании государственного и муниципального управления каждый метод имеет свои особенности, поскольку манипулирование (экспериментирование) управленческими процессами бывает просто невозможно (например, назначить еще одного президента для сравнения их работы).  Методы моделирования, экстраполяции и некоторые другие не могут сопровождаться созданием новых органов и процедур, с особыми ограничениями может применяться метод эксперимента.

     Говоря об источниках государственного и муниципального управления в первую очередь надо отметить Основной закон государства – Конституцию Российской Федерации. Именно этот закон является первоосновой государственного и муниципального управления, где закреплены основы организации управления и органы, правомочные осуществлять государственное управление.  Источниками являются федеральные и республиканские законы и подзаконные акты. Большое значение имеют ведомственные нормативно-правовые акты. В ряду источников государственного и муниципального управления отмечаются международные правовые акты. В качестве источников муниципального управления рассматриваются уставы, положения и т.п. муниципальных образований и нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления.

     Учебный курс, изучающий государственное и муниципальное управление, в той или иной форме существует во многих зарубежных странах. Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных странах появились столетие назад, хотя и представляли собой отдельные фрагменты разных отраслей знаний. В вузах зарубежных стран обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация», «публичное управление», «административное управление» и др. Как правило, основное внимание уделяется изучению государственного управления и в меньшей степени местному.

     В России специальность «государственное и муниципальное управление» в вузах введена сравнительно недавно с 2000 года. Чаще всего в российских вузах изучение государственного и муниципального управления осуществляется в раздельных курсах. Наиболее подробно государственное управление с юридических позиций изучается административным правом, а муниципальное в муниципальном праве. В специализированных вузах и на факультетах существует множество дисциплин по различным направлениям управления: промышленность, транспорт, культура и т.п.

     В подходах к изучению публичного управления в западных странах преобладает два подхода: экономический и политический. Эти подходы находят своих сторонников и в России. Сторонники экономического метода считают основным в развитии государственного управления применение рыночных механизмов. Как составная часть такого подхода это мнение некоторых сторонников экономического направления (идеологи «нового публичного управления») о том, что для улучшения управления должностному лицу надо платить не оклад, а оплачивать каждое его действие. С таким подходом связано распространение института публичных корпораций.

    Другой позиции придерживаются сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Смысл этой теории в социальном контроле за управлением и добровольное следование граждан существующим правилам, которые разработаны ими. Сторонники такого подхода выступают за демократизацию управления и его открытость. Во многих странах эти взгляды получили практическое воплощение в законодательстве «об открытых окнах». В соответствии с ним каждый гражданин за небольшую плату может получить копию любого управленческого акта, документа, кроме секретных документов.

     В странах тоталитарного социализма (Куба, КНДР и др.) отрицается наличие и возможность местного самоуправления, поэтому в качестве публичного управления изучается только государственное управление, которое подчинено единственной идеологии – руководящей и направляющей роли коммунистической партии, в руках которой и сосредоточена вся полнота государственной власти, при полном  отрицании принципа разделения ветвей власти.

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!