ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ » Тема № 18: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Тема № 18: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Вопросы темы:

1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти
2. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение и виды

 

1. Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

 

     Государственная власть воплощается ее субъек­тами в конкретных действиях различного рода выража­ющих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеют возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управ­ленческих функций субъекта управления. 

     Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению дей­ствия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение.

     Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вы­зывают прямые последствия юридического характера, а в дру­гих — нет.

     Формы управления могут проявляться в зависимости от содержания двояко:

     а) форма реализации исполнительной власти как государственно-властных полномочий - издание юридических актов, совершение на их основе иных действий юридического характера (напр., регистрация) и др.;

     б) форма внутриаппаратной работы организационного характера, государственно-управленческой деятельно­сти - совокупность действий, совершаемых испол­нительными органами за рамками непосредствен­ного управляющего воздействия, не носящие пря­мого юридического эффекта.

     Внутриаппаратные действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенно­го должностного лица. Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

     Если управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или же имеют определенное юри­дическое значение, их можно обозначить как административно-правовые формы.

     Таким образом, под формой управления понимается внешне выраженное действие ис­полнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последст­вия.

     Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: харак­тер компетенции данного органа (должностного лица); особеннос­ти объекта управляющего воздействия (влияние формы собствен­ности, в частности); конкретные цели совершаемых управленчес­ких действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действия­ми последствий и т.п.

     Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Регламентация форм управленческой деятельности осущест­вляется административно-правовыми нормами. Как правило, та­кого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица).

     Наиболее важны формы, связанные с реализацией право­применительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее суще­ственные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

     Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространен­ным является их подразделение на правовые и неправовые. Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

     Правовые формы всегда порождают юридические последствия, потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

     Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут: осуществление различного рода организационных действий - проведение семинаров, совещаний, ин­структивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., либо материально-технических операций -экспедиция, транспорт, охрана и т.п.

     Во многих случаях исполни­тельные органы (должностные лица) помимо издания правовых актов совер­шают действия иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершать опре­деленные действия; осуществлять в установленных случаях обя­зательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно, на основании ранее принятого правового акта. Исходя из этого, к числу правовых форм дея­тельности исполни­тельных органов можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

     Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительны­ми органами в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполни­тельной власти, относятся к неправовым (организацион­ным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

     Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

     Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализу­ется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

     Как правило, в числе форм управленческой деятельности на­зывают:

    = издание нормативных актов;

    = издание индивидуальных (административных) актов;

    = совершение иных юридически зна­чимых действий, заключение договоров;

    = осуществление организа­ционных действий;

    = выполнение материально-технических (орга­низационно-технических) операций.

     Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифициро­ваны по различным критериям:

     а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные,  надзорные,  предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкциониро­вание и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

     б) по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установ­ление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

     в) по направленности: внешние - воздействующие на общественные от­ношения в сфере государственного управления (внешняя направ­ленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

     г) по объему: общеобязательные или индивидуальные;

     д) по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государ­ственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

     е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административ­ного производства);

     ж) по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);

     з) по инициативности: используемые субъектами исполни­тельной власти по собственной инициативе в силу требований за­крепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (на­пример, по жалобам граждан);

     и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

     к) по отношению к другим субъектам государственной влас­ти: используемые в отношениях с законодательными (представи­тельными) либо судебными органами;

     л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в за­висимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные,  инди­видуальные объекты);

     м) по юридическому содержанию: предписывающие, запрети­тельные, дозволительные;

     н) по характеру возникновения: первоначальные (из­дание правовых актов) и производные (регистра­ционные, разрешительные действия);

 

2. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение и виды


    Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, вид подзаконных, офици­альных юридических актов.

    Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общест­венных отношений, составляющих предмет не административно­го, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных, на их основе возникают налоговые, при­родоохранительные правоотношения и др.

    Для правовых актов органов управления характерны следующие черты (признаки):

      - это юридический вариант управленческого решения;

      - оформляются в соответствии с нормами права и с соблюдением установленных процедур;

      - являются односторонним властным волеизъ­явлением субъекта управления;

      - имеют императивный характер, обязательны для адресата;    

      - подзаконны: издаются по указанию закона и соответствуют ему;

      - порождают юридические последствия, возникнове­ние, изменение, прекращение административных правоотношений;

      - как правило, издаются в виде письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между ру­ководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления) или юридически значимых действий (напр., сигнал светофора);

      - может быть опротестован или обжалован в по­рядке, установленном законодательст­вом или подзаконными административно-правовыми нормами;

      - в случае несоблюдения или невыполнения предписаний вызывает наступление ответст­венности виновной стороны (как правило, наступает дисципли­нарная или административная ответственность).

     Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление пол­номочного субъекта исполнительной власти, направленное на ус­тановление административно-правовых норм или возникнове­ние, изменение и прекращение административно-правовых отно­шений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

     Правовые акты управления отличаются от актов судебных ор­ганов государственной власти своим преимущественно позитив­ным характером, выражающимся в том, что с их помощью орга­низуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные сто­роны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, а судебные могут. Правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищ­ным, трудовым, административным делам).

     Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного харак­тера и содержания. Основной критерий их классификации — юридические свойст­ва актов.

     В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные, индивидуальные, общие и смешанные.

     1) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. Это - юридические акты подзаконного административного нормотвор­чества или правоустановительные акты. К ним отно­сятся акты общего значения (федеральные, республиканские, област­ные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские), межведомственные акты, внутриведомственные (в т.ч. локальные). Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республи­канское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться испол­нительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наде­ленными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компе­тенцией.

     Нормативными правовыми актами:

      а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

      б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве РФ пос­ледним был утвержден Регламент Правительства, конкретизи­рующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в на­званном Законе;

      в) определяются типовые правила поведения в сфере государ­ственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

      г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономичес­кие программы. Например, программы приватизации, демонопо­лизации и т.п.;

      д) определяется организационно-правовой статус звеньев ис­полнительного    аппарата,    непосредственно   подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принима­ются на нижестоящих уровнях государственной организации Рос­сии). Например, положения о министерствах, комитетах и феде­ральных службах России;

      е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, воз­лагаются специальные обязанности или предоставляются специ­альные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из стра­ны и т.п.;

      ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Напри­мер, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планиро­вании и финансировании деятельности казенных заводов; о ли­цензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.;

     з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федера­ции и т.п.;

     и) осуществляется охрана установленного в сфере государст­венного управления порядка отношений. Например, о дисципли­нарной и административной ответственности.

     2) индивидуальные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) ха­рактер. По своему юридическому содержанию это — распоряди­тельные правовые акты конкретной направленности (приказ о назначении лица на должность в аппарате управления, постанов­ление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного ад­министративного взыскания). Этот вид актов обеспечивает реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

     В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их исполь­зования, в то время как в индивидуальных актах они непосредст­венно применяются к конкретным лицам.

    3) общие акты, содержащие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, призыве на службу и т. д.), либо общие требования ("повысить", "усилить" и пр.);

     4) смешанные (акты, в которых содержатся нормы права и правоприме­нительные решения, либо даже и общие требования).

     Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименова­ния, установленного либо конституционными и законодательны­ми нормами, либо подзаконными нормами административного права.

     Акты исполнительной власти в зависимости от субъектов, принявших их и наименованию делятся на:

      1) акты органов исполнительной власти и их должностных лиц:

        » указы и распоряжения Президента РФ;

        » постановления и распоряжения Правительства РФ;

        » приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

        » акты территориальных федеральных органов (инструкции, пра­вила, положения, уставы);

        » постановления и другие акты мэров, губернаторов;

        » акты ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации;

        » приказы и другие акты руководителей местных государственных органов;

     2) акты субъектов власти, не находящихся в системе аппарата исполнительной власти

       = постановления судей по делам об административных правонарушениях;

       = приказы председателей судов, прокуроров, предсе­дателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное зна­чение, акты Центрального банка РФ;

     3) акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

     Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается.

     По форме выражения различают акты:

       •  письменные (являются разновидностью служебных документов);

       •  устные (используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности);

       •  конклюдентные - выраженные в знаках, световых и звуковых сигналах (например, жесты работника милиции, регулирующего уличное дви­жение).

    По функциональной роли акты исполнительной власти бывают:

* плановые;

* методические;

* кадровые; 

* финансовые;

* учетные и т. д.

    По сроку начала действия акты делятся на, вступающие в силу:

      ~ немедленно, с даты подписания, принятия;

      ~ с даты, указанной в акте;

      ~ с даты, указанной в другом акте;

      ~ после государственной регистрации и официального опубликования.

    По степени сложности различают:

= простые (рутинные);

= сложные;

= уникальные.

    По объему полномочий субъекта власти делятся на:

      • дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица);

      • акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предос­тавляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких указанных в норме права вариантов;

      • акты, принимаемые при отсутствии выбора.

     В зависимости от порядка принятия административные акты подраз­деляются на:

        * коллегиальные (принимаемые большинством от общего числа колле­гиального органа);

        * единоличные.

     Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллеги­ально.

     В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполне­ние и т.п.) можно выделить акты:

      » охраняемые мерами дисципли­нарной ответственности. К ним относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнитель­ным органам, а также подчиненным управленческим   работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководи­теля.

      » охраняемые мерами административной ответственности. К этой группе относятся правовые акты, содержащие обще­обязательные правила поведения в сфере государственного управ­ления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с админи­стративной санкцией.

     Первое требование, предъявляемое к акту - целесообразность, полез­ность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соот­ветствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусмат­ривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесо­образности акта должны учитываться:

- права человека;

- уровень сознания и культуры масс;

- плюрализм мнений, интересов;

- возможности решения проблем;

- ранее принятые акты.

    Законность - второе требование, предъявляемое к актам исполни­тельной власти, под которым подразумевается:

     • наличие компетенции у автора;

     • соответствие акта закону по существу;

     • соответствие цели закона;

     • принятие в установленный законом срок;

     • соблюдение процессуальных правил издания акта.

    Акты, не соответствующие требованиям законности, подразделяют на ничтожные и оспоримые.

    Акты признаются ничтожными, если:

      » на то есть прямое указание закона;

      » грубо нарушена подведомственность административных дел;

      » нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для при­нятия акта;

      » нарушен срок давности;

      » акт предписывает совершение преступления и т. д.

     Оспоримые  акты подлежат исполнению, что не лишает индивидуаль­ных и коллективных субъектов права оспорить их законность в уста­новленном порядке.

     К актам исполнительной власти предъявляются организационно-тех­нические требования, сущность которых заключаются в следующем:

       = язык акта должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен;

       = акт должен быть оформлен грамматически правильно (любые ошибки могут исказить его смысл);

       = акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов;

       = оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хра­нение.

     Наиболее типичные варианты оспарива­ния правовых актов управления: опротестование (органами прокуратуры) и обжалование (право граждан  обжаловать  в   суд  и в административном порядке).

     В процессе функционирования исполнительных органов госу­дарственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

     Эти договоры носят, как правило, ком­плексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. На дого­ворных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и ис­полнительных, органов, а также предметы совместного ведения.

     Различают несколько видов подобных договоров:

     Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках кото­рых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

     Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосу­дарственными субъектами по поводу реализации их субъектив­ных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), пред­ставляющие  собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонталь­ного варианта.

     Договоры (соглашения) между различными субъектами ис­полнительной власти по поводу объема полномочий по ее прак­тической реализации. Это — собственно административно-пра­вовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотно­шений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздей­ствия.

Яндекс.Метрика

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!