Тема № 7: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Вопросы темы:

1. Правовая природа и содержание административных правоотношений

2. Особенности административно-правовых отношений

3. Виды административных правоотношений

 

1. Правовая природа и содержание административных правоотношений

 

    Юридическая энциклопедия раскрывает понятие административного права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно распорядительной деятельности органов государственного управления.

   Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, в которых одной из сторон обязательно является государственный орган управления или его должностное лицо,  осуществляется через нормы административного права. В связи с этим достаточно часто подчеркивают, что административное право есть управленческое право, регулирующее организацию и деятельность аппарата управления, права и обязанности граждан, а также должностных лиц в процессе осуществления ими от имени государства властных полномочий.

   Широкий круг вопросов, регулируемых административным правом, связан с задачами государства по экономическому, социально-культурному и административно-политическому строительству общества.

   Таким образом, административное право есть совокупность правовых норм, регулирующих:

      - взаимоотношения исполнительно-распорядительных органов государственного управления с гражданами, государственными и негосударственными организациями,

      - внутриаппаратные управленческие отношения (систему органов исполнительной власти, их компетенцию, принципы, формы и методы внутриаппаратной деятельности в государственных органах и органах местного самоуправления.

    Воздействующее влияние административно-правовых норм проникает в другие  отрасли российского права, регулируя организационно-управленческую деятельность в других сферах государственной деятельности.

    Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нор­мой управленческое общественное отношение, в котором сторо­ны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

    Специфику административно-правовых отношений определяют и способы правового воздействия, используемые в административном праве: обязывание, запрет, дозволение.

    Главной особенностью административно-правовых отношений является властный характер деятельности органов государственного управления. В административно-правовом регулировании присутствуют отношения подчиненности, что предполагает подчинение воли управляемого объекта единой воле управляющего субъекта. Подтверждением этого является хотя бы то, что административно-правовые отношения возникают в связи с односторонним волеизъявлением государственного органа (должностного лица), которое может быть оформлено в виде приказа, распоряжения, постановления, решения.

    Административно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых положение сторон исключает их юридическое равенство, предполагается отношение субординации, что кардинально отличает эти отношения от гражданско-правовых. Отсюда важно установить положение сторон в административно-правовом отношении; юридические факты, влекущие возникновение, изменение и прекращение правоотношений; права и обязанности субъектов, а также способы защиты прав и обеспечения обязанностей.

    Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

   Административно-правовое отношение — разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений:

= первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму.

= регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу.

= корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой.

= специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности).

Основные черты административно-правовых отношений:

- возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

- имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т.е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

- характеризуются отношениями власти-подчинения и юридическим неравенством сторон;

- возникают для решения задач и осуществления функций управления в целях удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

- имеют организующее начало, так как административно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

- отличаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой зашиты (как правило, речь идет о трех способах — административном, судебном и прокурорском).

   В первом случае (административный способ) споры, возникающие между субъектами этих отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, т.е. вышестоящими органами управления и должностными лицами, и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых административных актов (управленческих решений).

   Административный порядок рассмотрения споров в каждом случае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего оспаривания в суде. Если административно-правовые отношения могут возникать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в каждом случае должен иметь право на судебную защиту последствий реализации такой компетенции, если он считает, что органы управления нарушили его права и свободы.

   Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет возможность направить жалобу о нарушении органами государственного управления и местного самоуправления (а также их должностными лицами и служащими) и другими субъектами права прав и свобод граждан в суд, если решения (административные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта административно-правовых отношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

В третьем случае (прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют.

    Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от произошедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для граждан последствия.

    Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности.

 

2. Особенности административно-правовых отношений

 

   Основные особенности административно-правовых отношений:

       ~ они складываются в особой сфере государственной и общественной жизни – государственном управлении;

       ~ возникают по инициативе любой из сторон, при этом согласие другой стороны на участие в конкретном правоотношении не обязательно. При этом:

   Во-первых, многие административно-правовые отношения воз­никают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной стороны, либо по инициативе третьих лиц. Какой-либо элемент «приказа» практически отсутствует.

    Во-вторых, если административно-правовое отношение возни­кает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властны­ми полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора. Наоборот, у него возникают определенные юридичес­кие обязанности перед гражданином, например, в связи с подачей гражданином жалобы – обязанности рассмотреть ее.

       ~ одной из сторон обязательно является специальный субъект – орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенные государством  управленческими полномочиями;

       ~ это отношения, построенные на началах «власть – подчинение», властеотношения, в которых изначально отсутствует равенство сторон, и воля субъекта управления имеет приоритетный характер. Для этих отношений характерно доминирующее положение только одной их стороны — субъекта управления. Именно поэтому они характеризуются юридическим неравенством сторон. Практическое выражение такой характеристики взаимоотношений обычно характеризуется как «команда», это - мостик к формуле «власть — подчинение», это - мостик к формуле «власть — подчинение»;

       ~ одна из сторон (субъект управления) изначально наделена правом устанавливать правила поведения, путем издания подзаконных актов и обладает правом принуждения другой стороны (объекта управления);

        ~ Административные правоотношения, как и все иные правоотношения, имеют свой объект. В административно-правовых отношениях, управленческих процессах участвуют люди, наделенные волей и сознанием; именно они совершают определенные, предписанные административно-право­выми нормами действия или воздерживаются от них. Поэтому объектом административно-правового отношениям является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых объектов в сфере реализации исполнительной власти.

    Административно-правовому регулированию подвергается не материальный предмет, не вещь, а действия человека по отношению к этой вещи. Примером, подтверж­дающим это, служат Правила дорожного движения Российской Федерации. Объектом возникаю­щих на основе этих правил административно-правовых отноше­ний являются не автомобили, не дороги, а поведение (действия) пешеходов, водителей транспортных средств.

      ~ Для возникновения административно-правовых отношений необходимы определенные условия, которые:

    а) возникают непосредственно в связи с практической деятель­ностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций. Так, заключе­ние имущественных сделок не относится к проявлениям исполнительной власти, а потому, совершая подобного рода действия, ис­полнительный орган не выступает в роли субъекта управления. В этих действиях не находит своего выражения механизм реализа­ции исполнительной власти.

    Вместе с тем, одного наличия субъекта исполнительной власти еще недостаточно для признания данного общественного отношения административно-правовым. Например, конституци­онно-правовыми, а не административно-правовыми следует квалифицировать предусмотренные Конституцией РФ отношения Правительства РФ и Государственной Думы;

    б) возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами не любых функций, а исключительно управленческих, т.е. практической реализации при­надлежащих им юридически властных полномочий. Главное заключается именно в применении полномочий, которыми наделены субъекты исполнительной влас­ти и «ради» использования которых возникают административно-правовые отношения. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его «обслу­живающее», становятся беспредметными.

       ~ это разновидность организационных отношений, которые направлены на упорядочение поведения управляемого объекта;

       ~  разрешение споров, возникающих между сторонами, в подавляющем большинстве имеет внесудебный специфический характер их разрешения путем непосредственного юридически властного и одностороннего распоряжения органа управления, т.е. административный порядок;

       ~ мера ответственности за нарушение административно-правовых норм определяется в большинстве случаев в подзаконном нормативном акте управляющего субъекта и правонарушитель несет ответственность не перед органом управления (стороной отношения), издавшим нормативный акт, а перед государством; Ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица).

 

3. Виды административных правоотношений

 

    Многообразие форм управленческой деятельности и широта административно-правового регулирования различных сфер общественной жизни вызывают возникновение различных видов административно-правовых отношений.

    Первоначально можно выделить следующие две группы административно-правовых отношений:

      а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управ­ленческой деятельности. Это — собственно властеотношения;

     б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органичес­ки связанные с его осуществлением.

   Иногда названные группы административно-правовых отно­шений характеризуются как основные и неосновные управленчес­кие связи.

   Административно-правовые отно­шения можно классифицировать и объединять в различные группы в зависимости от оснований и общих признаков:

    1) по содержанию: материальные и процессуальные;

   2) по направленности отношений:

        =  внутренние – отношения по формированию управленческих структур, определению основ взаимодействия между органами управления и их подразделениями, определению прав, обязанностей и ответственности должностных лиц органов управления. Сторонами этих отношений являются соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица.

      =  внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (граждане, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и др.).

   3) в зависимости от характера юридических фактов:

          - порождаемые правомерными действиями;
          - порождаемые неправомерными действиями.

   4) в зависимости от государственного устройства:

           = между федеральными органами и исполнительными органами субъектов федерации;
           = между одноуровневыми исполнительными органами субъектов федерации;
           = между исполнительными органами разноуровневых субъектов.

   5) в зависимости от особенностей участников отношений:

- между соподчиненными субъектами исполнительной власти различного уровня;

- между несоподчиненными субъектами исполнительной власти одного уровня;

- между субъектом исполнительной власти и подчиненными ему государственными объединениями, учреждениями, организациями;

- между субъектом исполнительной власти и не подчиненными ему государственными объединениями, учреждениями, организациями;

- между субъектом исполнительной власти и негосударственными хозяйственными, социально-культурными объединениями, учреждениями;

- между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями;

- между государственными исполнительными органами и органами местного самоуправления;

- между субъектом исполнительной власти и гражданами.

   6) по способу защиты:

= защищаемые в административном порядке;

= защищаемые в судебном порядке.

   7) по направленности связей:

- вертикальные – отношения «власть-подчинение»;

- горизонтальные – между субъектами исполнительных органов:

➥  административ­но-процедурные:

  • предшествующие непосредственному управля­ющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения.
  • возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации  принятого  в  одностороннем  порядке юридически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).

➥   отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об админи­стративных правонарушениях). Содержанием этих отношений яв­ляется рассмотрение административно-правовых споров;

➥   отношения административно-договорного характера, нося­щие форму различного рода соглашений (например, предвари­тельное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.). Соглашения  возможны  и   между  субъектами  исполнительной власти.

    Горизонтальный характер таких правоотношений, а также их вспомо­гательный характер по отношению к основным вариантам адми­нистративно-правовых отношений, является относительно временным состоянием. В конечном итоге они неизбежно перерастают в верти­кальные отношения. Моментом такого перерастания служит, на­пример, принятие совместного юридически властного акта (со­вместного приказа) либо принятие полномочным исполнитель­ным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об ад­министративном правонарушении. 

   8) по функциям права:

  • регулятивные
  • охранительные.

   9) в зависимости от субъектов и целей реализации правоотношения:

= отношения связанные с реализацией органами управления своей компетенции;

= отношения в связи с реализацией гражданами их прав в сфере исполнительной власти (поступление на государственную службу);

= административно-правовые споры – отношения связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан и юридических лиц, незаконным возложением обязанности или ответственности, противоречащих законодательству;

= отношения, связанные с нарушением требований административно-правовых норм гражданами и юридическими лицами, в сфере публичного управления.

   10) По направлению деятельности выделяются:

= административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик — субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

= административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

= административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

= административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

   Административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали.

    Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения).

   Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы).

   Если один из субъектов горизонтальных правоотношений — гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.

   В юридической литературе особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.

   Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

   В 80-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные, координационные и реординационные отношения.

   Субординационные отношения — такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

   Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти — министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов).

   Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

   Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

   Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

Яндекс.Метрика

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!