Тема № 4: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

 

Вопросы темы:

1. Понятие и особенности административно-правовых норм

2. Виды административно-правовых норм

3. Формы реализации норм административного права

 

1. Понятие и особенности административно-правовых норм

 

    Важное значение в регулировании государственного управления имеют различные социальные нормы и правила. На государственное управление, представляющее собой распорядительную, организационную, контрольную и иную деятельность, значительное влияние оказывают нормы морали, особенно в точках непосредственного соприкосновения с публичной политикой. Доверие и объективная информация, соблюдение моральных принципов со стороны руководителей и государственных служащих во взаимоотношениях с населением и внутри органов управление является одной из составляющих эффективной работы государственного аппарата.

   В государственном управлении довольно часто используются обычаи и традиции – выборы председателя нижней палаты парламента осуществляется из представителей крупнейшей фракции в палате, а его заместителей из других более многочисленных объединений. Такие традиции широко распространены и в зарубежных странах - Востока, Англии и др.

   Очень широко влияние в управленческой деятельности стандартов, технических норм и правил, которые устанавливаются государством, особенно в производственной сфере.

   С течением времени в деятельности государственных органов складываются организационные нормы и обыкновения, которые также оказывают управленческое воздействие на деятельность аппарата и служащих. Примером может служить отчет народного депутата, который проходит в определенное время и в одном и том же месте, или проведение собрания по определенному регламенту.

    Хотя перечисленные нормы не являются правовыми по своей природе и устанавливаются в большинстве случаев не государством, они для него не безразличны. В отдельных случаях государство поддерживает и способствует развитию некоторых из них, в других моментах, не отвечающих интересам общества и целям государства, запрещает своим властным способом.

   Главным регулятором государственного управления является право. Оно складывалось постепенно из доправовых социальных норм и обычаев. Право формируется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права, путем их законодательного закрепления, и, во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества.

    Если рассмотреть характерные черты права, можно обратить на следующие его  составляющие:

      1.  Правовая норма - выраженное в законе общеобязательное правило поведения, выступающее в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемое от его нарушения мерами государственного принуждения.

      2. Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

    Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.

    Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.

 

   Отрасль - это главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.

   Подотрасль - это упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.

   Институт  права - это обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.

      3. Волевой характер права является другой его стороной. На определенных исторических этапах нормы права защищали интересы социальных групп или отдельных личностей под страхом карательного воздействия со стороны специально созданного для этого государственного аппарата. С развитием демократии нормы права изменяются не только по своему содержанию, но и выражают интересы подавляющей части населения страны, которое само начинает создавать нормы права. Государство в праве начинает выражать волю и интересы различных социально-политических сил общества, использую для этого свою власть и легитимный характер принуждения к нарушителям права.

      4. Общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, общего блага, демократии и др.) также находят свое проявление в нормах права, содержащихся в различных законодательных и иных правовых актах, начиная с Конституции РФ. Они имеют большое ориентирующее значение в определении характера правовой системы, а также в государственном управлении, определяя характер и направленность деятельности государственных органов и их должностных лиц. Рассматриваемая сторона права кардинальным образом отличает демократическое государство от тоталитарного, деспотического.

      5. Государственное принуждение является отличительной чертой права при сравнении его с другими социальными нормами. Если нарушение моральных норм находят свою оценку в общественном порицании и только, то выполнение норм права обеспечивается и охраняется государством. При нарушении правовых норм предусматриваются различные виды юридической ответственности: уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная. При этом зачастую юридической ответственности сопутствует общественное порицание, общественное осуждение противоправного поведения.

   Значение права, как в регулировании общественной жизни, его управлении, так и в государственном управлении, в его внутрисистемном и внешнем проявлении, переоценить трудно. Вместе с тем, регулирующее воздействие правовых норм должно иметь свои разумные пределы и не нарушать главные принципы демократии, прав и свобод граждан.

   Среди правовых норм российских отраслей права самыми разнообразными являются административно-правовые нормы. Широкий спектр регулируемых ими отношений предполагает большой выбор средств воздействия на них. Они занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт – акты исполнения - документ. Чаще всего целостный эффект административно-правового воздействия создают не одна норма, а их совокупность, причем, как однородных, так и не однородных.

   Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы – источники административного права.

   Для норм административного права характерны:

- ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов;

- односторонне-властное волеизъявление стороны;

- широкая сфера усмотрения;

- преобладание директивно-обязательных норм;

- нормативно-ориентирующее воздействие;

- прямое применение административных санкций за правонарушение.

В отечественной юридической литературе отмечается несколько признаков характеризующих норму права:

= первичная клетка права;

= государственное повеление;

= правило общего характера, персонально не конкретное и рассчитанное на многократное применение;

= формально определенное правило.

   Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акт, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.

   Нормы административного права призваны обеспечить организацию и функционирование, как всей системы органов исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, регулировать внутриорганизационные управленческие отношения в других сферах государственной деятельности (суды, представительная власть, прокуратура). Они распространяют свое влияние на организацию и деятельность исполнительных органов местного самоуправления, определяют порядок их взаимодействия с органами государственной власти. Вместе с тем, административно-правовые нормы не регулируют внутреннее управление в частных фирмах, концернах, на предприятиях и т.п.

   Нормы административного права определяют границы должного, управомоченного и запрещенного  поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Определяя взаимные права и обязанности сторон управленческих отношений, они регулируют тем самым эти отношения.

 

Особенности административно-правовой нормы

   Специфика предмета административно-правового регулирования выделяет особенности, отличающие административно-правовые нормы от норм других  отраслей права:

    a. Эти нормы имеют императивный характер и служат для реализации функций и назначения исполнительной власти (проведение в жизнь требований закона).
    b. Они обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти. В содержательном плане нормы административного права закрепляют отношения по организации и реализации исполнительной власти в сфере государственного управления, устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации в ее государственно-властных отношениях с частными лицами. Они адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления и обеспечения законности в их деятельности. Значительная часть этих норм относится к вопросам защиты прав и законных интересов граждан в сфере управления, устанавливает гарантии их реализации. Пример: порядок рассмотрения обращения граждан – около 100 нормативных актов.
    c. Административно-правовые нормы определяют административно-правовой статус (права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности) субъекта управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти.
    d. Эти нормы во многих случаях являются базой для регулирования отношений, входящие в предмет других отраслей права (трудовое, налоговое, финансовое, земельное и др.).
    e. В отличие от других отраслей права административно-правовые нормы обеспечены собственными отраслевыми средствами исполнения, защиты и юридического принуждения, которые представлены административно-правовыми охранительными нормами – институт административной и дисциплинарной ответственности.

Административно-правовые нормы устанавливаются в значительной степени в процессе административного правотворчества, а не только законами, вследствие чего они имеют различную юридическую силу. Нормы, являющиеся продуктом административного правотворчества, устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции. Такие нормы носят подзаконный характер и могут быть изменены или отменены органами или должностными лицами, принявшими их, или вышестоящими либо признаны недействительными по решению суда. Они вторичны по отношению к Конституции и законам.

Основные источники административного права

   Нормы административного права получают свое внешнее выражение и закрепление в нормативно-правовых актах, которые являются основными источниками административного права. Природа источников или форм права обстоятельно исследована в литературе по теории права, как прежних десятилетий, так и последних лет. Набор источников, их соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества. Выделяют наиболее типичные источники права: правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты.

   Применительно к административному праву нормы данной отрасли права получают свое закрепление, прежде всего, в следующих нормативно-правовых актах:

   - Конституций РФ – в части установления основ организации системы органов исполнительной власти, определения предмета ведения Федерации и ее субъектов, полномочий Правительства и т.п.

   - Федеральные конституционные законы – определяющие правовую основу организации и деятельности структур исполнительной власти, административно-правовой статус отдельных субъектов административного права («О правительстве РФ» -1997 г., «Об основах государственной службы РФ» -1995 г. и др.

   - Кодифицированные нормативные акты – Кодекс об административных правонарушениях РФ – 2001 г., Таможенный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ – 1997 г. и др.

   - Подзаконные федеральные акты – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств РФ.

    -Законодательные и подзаконные акты субъектов Федерации.

    -Постановления президентов и правительств, глав администрации  субъектов Федерации.

    - Административно-правовые договоры нормативного содержания (многосторонние или двух сторонние между субъектами административного правотворчества).

    - Акты органов местного самоуправления

    - Союзные нормативные акты (СССР) в части не противоречащей действующему законодательству РФ или если соответствующие акты не приняты РФ.

    - Международные правовые акты, ратифицированные РФ (безвизовое пересечение границ, по вопросам таможенного контроля и др.).

 

Соотношение административно-правовой нормы и статьи закона 

   Норма права представляет собой правило поведения, состоящее из гипотезы, диспозиции и санкции, и относится к содержанию права. Статья закона выступает как внешняя форма выражения правовой нормы, как средство ее воплощения. При этом содержание юридической нормы может быть закреплено в статьях закона или иного нормативного акта различными вариантами:

1) все элементы структуры нормы права излагаются в одной статье нормативного акта;

2) несколько правовых норм включаются в одну статью нормативного акта;

3) разные элементы нормы права закрепляются в нескольких статьях одного и того же нормативного акта;

4) структурные элементы правовой нормы располагаются в нескольких статьях разных нормативных актов.

   В общем виде различают три варианта соотношения нормы права и статьи нормативно-правового акта: прямой, отсылочный и бланкетный.

    1. Прямой способ предполагает, что все три элемента нормы права содержатся в статье нормативно-правового акта. При таком способе норма права и статья закона совпадают. Полнота изложения структурных элементов нормы права может быть различной: простой и развернутой.

   При простом способе характерно отсутствие развернутых определений, а также квалификационных признаков, раскрывающих содержание элементов правовой нормы ввиду их явной очевидности.

   Развернутый способ делает акцент на признаки и понятия, с помощью которых выявляется содержание гипотезы, диспозиции и санкции.

   2. Отсылочный способ применяется тогда, когда в статье нормативно-правового акта содержатся не все структурные элементы правовой нормы и делается отсылка к другой статье (или статьям) этого же нормативного акта.

   3. При бланкетном способе изложения юридической нормы необходимо обратиться не к конкретной статье нормативно-правового акта, а к другому нормативному акту в целом или к его части, или к определенному виду каких-то нормативных актов, правил.

 

2.  Виды административно-правовых норм

 

   В связи с многообразием правовых норм в административном праве подходы к их классификации также носят различный характер. Выделяются следующие виды административно-правовых норм:

   1. По функциям в механизме правового регулирования:

Нормы-

принципы

императивные

поручения

задачи

стимулы

указания

дефиниции

запреты

учредительные

общекомпетенционные

санкции

стандарты

договорные

рекомендации

нормативы

   Нормы-начала есть такие нормы права, которые закрепляют устои существующего строя, основы общественных отношений.

   Нормы-принципы - юридические нормы, содержащие принципы права.

   Определительно-установочные нормы - юридические нормы, устанавливающие целевые установки законодателя в определенной отрасли права либо правовом институте.

   Нормы-дефиниции - юридические нормы, содержащие легальные определения категорий и понятий.

   Нормы-правила поведения - нормы, непосредственно регулирующие общественные отношения.

   2. По методу воздействия на поведение субъек­тов административно-правовые нормы делятся на:

     а) обязывающие нормы, которые содержат обязательные пред­писания субъектам правоотношений совершать в определенных условиях те или иные действия;

     б) запрещающие нормы, которые устанавлива­ют запрет на совершение тех или иных действий. Запреты могут носить общий или специальный характер. Примером запрета общего характе­ра является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Запрещение применения специальных средств и огнестрельного оружия милицией в отноше­нии женщин и несовершеннолетних - пример специального запрета;

    в) ограничительные – вводят ограничения на поведение субъекта;

    г) уполномочивающие нормы ,  в которых нет прямых предписаний и запретов, отражается возможность субъекта административно-правовых отношений действовать по своему усмотрению в рамках установленных требований нор­мы;

    д) стимулирующие или поощрительные нор­мы, которые с помощью средств материального и морального воздействия обеспечивают должное поведение участников регулируемых управленчес­ких обществен­ных отношений(например, установление налоговых льгот, льготное кредитование и т. д.);

    е) рекомендательные - нормы, которые носят рекомендательный харак­тер. Рекомендательные нормы чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных фор­мирований. Однако рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объединениям.

   3. По предмету регулирования:

   - материальные - регулируют сущность управленче­ских отношений (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования исполнительной власти);

   - процессуальные - определяют порядок и методы реализации материальных норм государственного управления.

   4. По функциям права:

   а) регулятивные нормы, которые регулируют правила поведения участников административно-правовых отношений, определяют обстоятельства, условия и порядок возникновения, изменения и прекращения данных отношений;

   б) охранительные нормы, которые обеспечива­ют защиту (охрану) урегулированных обществен­ных отношений.

   5. По содержанию регулирования:

       - общие - регулируют общие для всех отраслей управ­ления общественные отношения;

       - специальные - регулируют общественные отношения, складывающиеся в конкретных сферах или ситуациях управления (экономической, административно-политической, со­циально-культурной). 

   6. По форме предписания административно-право­вые нормы делятся на:

       а) императивные (или категорические) нормы, подлежащие обязательному, безусловному испол­нению;

       б) диспозитивные или дозволительные нормы, которые не име­ют обязательного характера, а направлены на со­вершенствование регулирования общественных отношений.

   7. В зависимости от предела действия: по территории, по сроку по кругу лиц:

   а) по территории действия (в пространстве): федеральные, региональные, местные, локальные;

- общефедеральные: действуют в пределах РФ, иногда за границей (поведение граждан за границей);

- межтерриториальные (акты, действующие в услови­ях чрезвычайного положения, распространяются на ряд территориальных образований); 

- региональные нормы субъекта Федерации;

- местные (локальные).

   б) по сроку действия (во времени):

= постоянные, временные, чрезвычайные;

= срочные и бессрочные

   в) по кругу лиц: общие и специальные;

   8. По юридической силе: законы и подзаконные акты;

   9. По субъекту: управленческие и общегражданские.

   10. По своему назначению административно-правовые нормы могут подразделяться на:

= административно-юрисдикционные,

= административно-процедурные,

= административно-иерархические,

= функционально-процессуальные,

= регламентные и другие.

 

3. Формы реализации норм административного права

 

Реализация административно-правовых норм

   Административно-правовое регулирование есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Оно распространяется (как и само административное управление) на многие сферы государственной и общественной жизни. Назначение административно-правового регулирования заключается в:

= цикличных, последовательно совершаемых действиях;

= побуждении субъектов права действовать самостоятельно, осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур;

= обеспечении стабильности функционирования субъектов управления.

   Административно-правовое регулирование использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические (уровень цен и т.п.), сочетается с гражданским и налоговым законодательством.

   С точки зрения правовых форм административно-правовое регулирование выражается:

- в специальных нормах статутных и тематических законов, указов;

- в актах типа «положение» и «порядок», содержащих последовательность и перечень функционально-операциональных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений, граждан;

- в «правилах», содержащих регулятивные и жестко императивные нормы.

  

Формы реализации административно-правовых норм

   Основное назначение административно-правовых норм заключается в регулировании отношений в сфере реализации исполнительной власти. Именно в процессе административно-правового регулирования управленческих отношений нормы административного права находят свое практическое применение, в них они реализуются.

   Реализация норм административного права – это воплощение норм права в правовом поведении субъектов управленческих правоотношений, процесс практического воплощения в жизнь государственной воли, выраженной в административно-правовых нормах.

   Реализация норм административного права имеет следующие аспекты (формы).

   Исполнение – активная форма поведения субъекта, точное, обязательное следование субъектов управленческих отношений положениям нормативно-правовых актов во исполнение возложенной на него обязанности.

   Соблюдение –  субъект соблюдает установленные запреты, в основном пассивная форма поведения, связанная с реакцией участников управленческих отношений на запреты и выражающаяся в воздержании от совершения действий, запрещенных нормой административного права (запрет на охоту в заповеднике).

   Использование – добровольное совершение правомерных действий при осуществлении субъективных прав. В отличие от предыдущих видов субъект сам решает воспользоваться или нет своим правом  и возможностями, которые предоставляются нормой (участвовать в конкурсе на должность или нет, наследник может предъявить свои права на наследство, а может отказаться).

   Применение – выражается в практическом разрешении конкретного дела и издании управомоченным субъектом управления нормативного акта, основанного на требованиях материального или процессуального права (приказ о назначении на должность).

   Реализация норм права осуществляется в процессе их применения, в ходе регулирования отношений между субъектом управления и управляемым им объектом. Отношения субъектов и объектов в процессе административно-правового регулирования имеют несколько аспектов, среди которых:

= социальный – использование политики и власти, их институтов для выражения интересов публичного характера;

= познавательный – расширение возможности для научного обоснованного и планомерного воздействия;

= организационный – установление новых структурных видов субъектов и объектов и их связей;

= правовой – совершенствование систем управления, субъектов и объектов в рамках закона для дальнейшего развития демократических основ общества.

    Во всех случаях реализации административно-правовых норм в основе лежит нормативно-правовой акт, содержащий определенные нормы административного права. В отдельных случаях (к сожалению, пока они еще довольно часты) такие акты, точнее сказать метод изложения содержащихся в них норм права,  могут порой по-разному трактоваться (пониматься) в силу их расплывчатости. Прежде всего, речь идет в основном о ведомственных и в большей степени актах нижнего звена управления на местном уровне. Это вызывает необходимость пояснения их направленности или разъяснения их смысла. Разрешению таких вопросов служат акты официального толкования норм административного права, к которым относятся правовые акты, принятые компетентными государственными органами и должностными лицами и содержащие разъяснение норм административного права. Такие акты имеют свои особенности, некоторыми из них являются:

- Они не отменяют и не изменяют разъясняемую норму, не устанавливают новых норм.

- Обладают юридической силой и могут применяться только в течение срока действия толкуемой нормы.

- Раскрывают содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации.

- Обладают государственно-властным характером, так как исходят от управомоченного государством субъекта управления.

- Адресуются всем субъектам правоприменения.

   Акты толкования норм административного права могут быть:

a. по форме выражения: письменные и устные;
b. по юридическому содержанию: нормативного толкования и казуального:
c. по виду государственного органа: законодательных органов, исполнительных органов, судебных органов, органов прокуратуры и др.;
d. по субъекту толкования: аутентичные и легальные.

 

Административные нормы и методы государственного управления 

   Административно-правовое регулирование проявляется в разных формах, что подтверждает его динамичное реагирование на изменения в объектах управления. Оно может находиться в рамках общего государственно-правового регулирования в качестве его составной части, элемента.  Часто оно может осуществляться Президентом или органами исполнительной власти самостоятельно, на основе указов или постановлений, приказов, положений, для которых общей юридической базой служит закон.

   Другим критерием классификации административно-правового регулирования может служить форма его осуществления по объему и методу:

- формы государственной поддержки;
- императивные количественные и качественные нормативы;
- легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.);
- административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;
- административно-функциональные режимы;
- введение государственной монополии.

   Перечисленные методы применяются не всегда равномерно и в той мере, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы и др. Их роль, то повышается в некоторых отраслях промышленности, то ослабевает в социальной сфере.

   Эффективность регулирования зависит от его устойчивости и динамичности. В зависимости от решаемых задач средства административного регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию и могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими.

   К программно-ориентирующим средствам регулирования могут быть отнесены концепции развития сфер и отраслей, перестройки управления, государственной политики и т.п. Концепции представляют собой нормативно-целеориентирующий документ для всех юридических и физических лиц в какой-либо сфере. Она служит долгосрочной основой их согласованных действий. Примером может служить Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

   К программно-целевым актам относятся федеральные целевые программы. К другим способам нормативно-целевой ориентации административно-правового регулирования относятся  приоритеты развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных задач, которые после их разработки учеными и утверждения государственным органом (Президентом, Правительством или др.) приобретают форму административно-ориентирующего акта.

   Используемый в административно-правовом регулировании метод нормативов, как количественный измеритель может выражаться в экспортно-импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах обеспечения, стандартах, в технических требованиях и т.п.

    В литературе отмечается появление и использование в административно-правовом регулировании новых договорных методов (соглашение о кредитах, бюджетных ссудах, где сторонами являются государственные органы. Более широко стало использоваться государственное поручительство. Правительство поручает Минфину предоставлять поручительство по кредитам для других органов исполнительной власти, где залогом поручительства служит государственная казна.

    Взаимовлияние субъекта и объекта в процессе управления всегда неизбежно приводит к изменениям, как объекта, так и субъекта. Объект выступает определяющим фактором для субъекта, влияя на его структурное построение, форму поведения и целенаправленность деятельности, и выбор средств и способов.

    С помощью законов и иных правовых актов обеспечивается общепризнанная мера сочетания общественных, личных и групповых интересов, фиксируется и гарантируется защита интересов государства, общества и граждан.

    Методы государственного регулирования обладают определенной гибкостью: есть устойчивые методы (как регистрация предприятий), есть более подвижные методы (разные виды налогов, лицензий), есть оперативно изменяемые (сезонные пошлины на сахар).

Яндекс.Метрика

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!