Лекция № 2 - "Предмет и метод административного права"

"Предмет и метод административного права"

 

1. Административное  право  как  отрасль  права

 

      Административное право, наряду с конституционным и гражданским правом,  является ведущей отраслью в системе российского права,  относится к публичному праву и играет в правовой системе системообразующую роль:

     Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования – императивный, повелительный. Другой базовый метод – диспозитивный – олицетворяется нормами гражданского права. Своеобразное объединение в треугольник «конституционное право - административное право – гражданское право», формирующий фундамент всей системы российского права, показывает административное право как фундаментальную базовую отрасль права.

 

     Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» для отраслей публичного права. Положения административного права о компетенции органов исполнительной власти находят свое отражение и воплощение в финансовом, налоговом и других отраслей права. Императивный подход административного права наиболее эффективно применяется, например, в экологическом праве как наиболее эффективный способ борьбы в настоящее время с правонарушениями в этой области общественных отношений.

     В основе административного права лежат принципы, которые раскрывают его сущность:

    = Федерализм (единство и разграничение полномочий);

    = Законность (деятельность на основании, в рамках и по исполнению закона);

    = Равенство граждан перед законом и перед правоприменителем;

    = Взаимная ответственность государства и личности;

    = Справедливость (соответствие между поведением субъекта и юридическими последствиями);

    = Демократизм (непосредственное и опосредованное участие населения в правотворчестве и подконтрольность деятельности органов исполнительной власти представительным органам).

     Указанные принципы закрепляются в законодательстве двумя способами: титульный (в конкретной норме права, статье закона) и смысловой (вытекает из анализа содержания нормативного акта).

     В административном праве публичные интересы закрепляются, обеспечиваются и реализуются с помощью различных правовых средств:

a) нормативное фиксирование публичного интереса и его признаков;

b) закрепление видов публичных интересов;

c) признание приоритета публичных интересов;

d) установление порядка и гарантий обеспечения публичных интересов;

e) определение способов защиты публичных интересов и мер административной ответственности за их нарушение.

      Административное право регулирует вопросы, связанные с порядком формирования органов исполнительной власти, определения их структуры и компетенции, формы и методы их деятельности и др. Административное право выступает как средство реализации государственной воли  в отношениях «исполнительная власть –  частное лицо»  и как средство защиты частных лиц от возможного произвола государственной администрации. Задачей административного права является обеспечение баланса интересов в отношениях «государство – частное лицо», включая те, которые принимают конфликтную форму.

      Самостоятельность административного права обусловлена целями, системным характером содержания и построения, собственным предметом и специфическим методом регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также собственной нормативной базы.

      Предметом административного права, как и любой другой отрасли права,  являются общественные отношения. Специфика предмета заключается в том, что регулируются только общественные отношения, которые складываются по поводу и в связи с осуществлением исполнительной власти в процессе государственного управления, наиболее важные и нуждающиеся в правовом регулировании.

      Границы сферы государственного управления, в ко­торой возникают административно-правовые отноше­ния, определяются наличием специальных субъек­тов - органов исполнительной власти. Административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществле­ния управленческих функций.

     Общественные отношения в сфере государственного управления, можно классифицировать по различным основаниям или признакам:

a. по составу субъектов участвующих в отношениях:

  • вертикальные отношения – между соподчиненными субъектами исполнительной власти;
  • горизонтальные отношения - между субъектами исполнительной власти не являющимися соподчиненными;
  • между субъектами исполнительной власти и нахо­дящимися в их организационном подчинении государ­ственными объединениями и т. д.;
  • между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;
  • между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
  • между субъектами исполнительной власти и гражданами;
  • между субъектами исполнительной власти и иными субъектами.

b. в зависимости от государственно-территориального устройства:

- между исполнительными органами федерального уровня и субъектов федерации;

- между исполнительными органами субъектов федерации одного уровня;

- между исполнительными органами субъектов федерации разного уровня;

c. по направленности воздействия:

= внутренние, внутриорганизационные, внутрисистемные;

= внешние, внесистемные;

d. по характеру юридических фактов:

  • порождаемые правомерными действиями;
  • порождаемые неправомерными действиями;

e.  по содержанию:

  • материальные – отношения, регулируемые материальными нормами административного права;
  • процессуальные – отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением конкретных дел, регулируемых административно-процессуальными нормами.

     В предмет административного права входят также отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти функции контроля, который можно разделить на внутренний и внешний.

     Внутренний контроль (административный) – он осуществляется внутри системы исполнительной власти её органами.

     Внешний контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется со стороны двух других ветвей – судебной и законодательной.

     Важнейшей составной частью предмета административного права является совокупность отношений органов исполнительной власти с физическими лицами.

      Если категория «предмет права» определяет сферу правового регулирования, то понятие «метод права» устанавливает и раскрывает средства этого регулирования, обозначает совокупность приемов и способов воздействия на поведение участников отношений.

     В теории права различают два противоположных метода правового регулирования:

     Авторитарный метод базируется на применении властных юридических предписаний, которые не допускают отступлений от четко установленного  правила поведения. Субъекты правоотношений вправе совершать только разрешенные действия, следуя правилу «запрещено все, кроме прямо дозволенного».

     Метод автономии предоставляет возможность самим участникам правоотношений самостоятельно определять свое поведение в рамках правовых предписаний. Стороны выступают как равные субъекты и добровольно принимают на себя обязательства по отношению друг к другу, в соответствии с принципом «дозволено всё, кроме прямо запрещенного» или «разрешено все, что не запрещено законом».

    Административное право как любая отрасль права использует в качестве средст­ва правового регулирования три юридические возмож­ности:

     - предписание - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовыми нормами;

     - запрет (фактически также предписание, но иного характера) - возложение  прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях,  предусмотренных правовыми  нор­мами;

     - дозволение - юридическое разрешение совер­шать в условиях, предусмотренных правовыми нормами, те или иные действия, либо воздержи­ваться от их совершения по своему усмотрению.

     Административно-правовое регулирование - форма юридического опосредования   отношений,   которые предполагают подчинение воли управляемых единой управляющей воле. Административ­но-правовое регулирование рассчитано, прежде всего, на такие общественные отношения, в которых исклю­чается равенство участников.

     Выделяют следующие особенности административ­но-правового регулирования:

- использование таких правовых средств распоря­дительного типа, как предписания, находящих вы­ражение в том, что одной стороне регулируемых
отношений предоставлен объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая обязана им подчиняться;

- односторонность юридически властного волеизъявления одного из участников отношений;

- специфическая взаимосвязь между управляю­щими.

     Содержание и цели методов административно-пра­вового регулирования управленческими обществен­ными отношениями может быть сведена к следую­щему:

    а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих услови­ях и надлежащим образом, предусмотренными данной административно-правовой нормой;

    б) запрещение определенных действий под стра­хом применения  соответствующих юридических средств воздействия;

    в) предоставление возможности выбора одного из вариантов  должного  поведения, предусмотренных административно-правовой нормой - «жесткий» ва­риант дозволения;

    г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совер­шать либо не совершать предусмотренные админи­стративно-правовой нормой действия в определенных ею условиях - «мягкий» вариант дозволения.

      Среди методов используемых административным правом можно выделить следующие:

   a)    императивный метод (метод властных предписаний) предполагает:

  • строгое, неукоснительное соблюдение предписаний административно-правовых норм;
  • построение отношений на основе безусловного подчинения управляемого объекта воле управляющего субъекта.

   b)    диспозитивный метод (автономный) – способ воздействия, предоставляющий субъектам воздействия возможность урегулирования отношений в рамках (пределах) закона;

   c)      поощрительный метод - стимулируется вариант поведения выгодный для общества путем предоставления каких-либо льгот;

   d)   рекомендательный метод - предлагается наиболее целесообразный вариант поведения с позиций действующего законодательства;

   e)    согласование (координация) – используется, как правило, между субъектами не находящимися в прямом подчинении между собой.

 

2. Административное право в правовой системе

 

     Рассматривая административное право как отрасль права ее систему можно условно разделить на две части: общую и особенную.

    Общая часть содержит положения касающиеся управления в целом, принципы и методы административного права и др. В общей части можно выделить институты, которые:

      = устанавливают административно-правовой статус граждан и негосударственных организаций;

      = регулируют основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата госуправления);

      = обеспечивают законность деятельности исполнительной власти;

      = регламентируют принуждение по административному праву.

    Особенная часть относится к отдельным сферам деятельности исполнительной власти. Институты особенной части регулируют:

  • социально-культурную деятельность;
  • организационно-хозяйственную деятельность;
  • обеспечение безопасности граждан, общества, государства и административно-политическую деятельность;
  • деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и других внешних связей.

 

3. Источники административного права

 

    Под источниками административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. Источники права - способы нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения.

    С этих позиций источник права можно рассматривать в трех аспектах:

1) способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов;

2) означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм (научные концепции, разрабатываемые учеными);

3) выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм.

    Правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов:

  • юридические нормы или обычаи;
  • абстрактные правила поведения;
  • административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение юридических отношений.

     Внешние конкретные формы (юридические источники) выражения административно-правовых норм  могут носить разнообразный характер.

     Обычно выделяют наиболее типичные источники права:

     - общие принципы права;

     - нормативно-правовой акт – юридический акт, принятый компетентным субъектом правотворчества и содержащий нормы административного права;

     - административный договор – двух или многостороннее соглашение нормативного содержания между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного права;

     - правовой обычай - сложившееся исторически и вошедшее в привычку санкционированное государством правило поведения;

     - идеи и доктрины – научные труды по административно-правовым вопросам, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным делам;

    - судебный и административный прецедент – решение по конкретному юридическому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел в будущем;

    - международное право.

    Нормы административного права наиболее часто закрепляются в нормативных актах, которые могут издаваться соответствующими органами исполнительной власти, в связи с чем, они имеют различную юридическую силу и сферу их действия. Среди правовых актов различают:

    1. Акты Федеральных органов:

        - Законы (Конституция РФ, Федеральные конституционные законы,  Федеральные законы текущего законодательствования, Постановления и иные акты Федерального собрания)

        - Подзаконные акты (Указы, распоряжения Президента РФ, Постановления, распоряжения Правительства РФ, Нормативные акты министерств, ведомств и других центральных органов исполнительной власти РФ, Приказы, распоряжения, инструкции иных федеральных органов и руководителей федеральных предприятий, учреждений).

    2. Акты субъектов федерации:

       = Законы субъектов федерации (Конституции, уставы, законы);

       = Подзаконные акты субъектов федерации (Указы, распоряжения президентов, губернаторов; постановления, распоряжения правительств, администраций; нормативные акты министерств и иных органов).

    3. Нормативные акты (распоряжения, решения) органов местного самоуправления.

    4. Законы и подзаконные акты органов бывшего СССР.

    5. Международные акты (безвизовый въезд-выезд, таможенный контроль).

    4. Взаимодействие административного права с другими отраслями права

      Являясь одной из базовых отраслей всей системы российского права, административное право широко взаимодействует с другими отраслями. Предмет административного права не охватывает все общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Эти отношения регулируются иными отраслями права. Так возникает взаи­модействие со следующими правовыми отраслями:

    = конституционным правом. Конституционное право закрепляет основ­ные принципы организации и функционирования исполнительной вла­сти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые осно­вы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей государственной власти; права и свободы граждан, часть которых реа­лизуется в сфере государственного управления. Административное право берет начало в нормах конституционного права, детализирует и конк­ретизирует их; определяет правовую реализацию прав и свобод граж­дан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; формы и методы государственно-управленческой деятельности и т. п.;

    = гражданским правом. Нормами административного права регулируются правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере государственного управления. Нормы гражданского права регулируют отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Если гражданское право регулирует отношения права собственности, то административное право регулирует правила движения имущества (передача, изъятие и т.п.) в сфере государственного управления;

    = уголовным правом. Нормы административного права определяют, ка­кие деяния являются административными правонарушениями, и меры взыскания, применяемые к лицам, совершившим их. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями, и виды нака­зания за их совершение. В определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам могут перерастать в преступления и наобо­рот, что свидетельствует о «подвижности» границ между администра­тивным и уголовным правом;

    = финансовым правом. Финансовое право регулирует управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, налоговой системы и т. д.;

    = земельным правом. Значительная часть отношений, отнесенных к пред­мету земельного права, регулируется нормами административного права;

    = трудовым правом. Деятельность государственных служащих является смежной областью регулирования трудовым и административным пра­вом. Государственные служащие действуют от имени и по поручению государства. В процессе своей деятельности они выполняют организу­ющие функции. Поэтому деятельность государственных служащих от имени государства по выполнению организующих функций, относящихся к управленческой деятельности регулируется нормами административного права. Трудовые отношения служащего с администрацией (оплата, нормирование, охрана труда) к управлению не относятся и регулируются нормами трудового права;

   = уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Рассмот­рение дел об административных правонарушениях в суде основывает­ся на общих процессуальных началах.

     Свое проникновение административное право осуществляет и в другие отрасли права.

 

4. Механизм  административно-правового  регулирования

 

     Основное назначение права заключается в его активном воздействии на общественные отношения, которое проявляется в их урегулировании и охране. Правовое регулирование представляет собой действие, «работу» воплощение юридических норм в жизнь, которое должно завершиться определенным результатом.

    При рассмотрении правового регулирования правовые явления приобретают качество правовых средств, которые в своей совокупности образуют единый юридический механизм, обеспечивающий организацию общественных отношений, их регулирование в соответствии с общественным интересом, целью.

    Механизм административно-правового регулирования – это совокупность административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих по поводу реализации исполнительной власти.

    Структурными элементами этого механизма являются уже известные нам правовые явления, к которым относятся: система норм права, их реализация, правоотношения и правосознание. Применительно к административному праву элементами механизма административно-правового регулирования являются:

- принципы административного права;

- нормы административного права;

- акты официального толкования административно-правовых норм;

- акты применения норм административного права;

- административно-правовые отношения.

     Принципы административного права определяют исходные позиции, основные направления и границы воздействия административного права на общественные отношения.

     Нормы права являются основой механизма правового регулирования, потому что в юридических нормах создана идеальная модель общественных отношений, т.е. образец возможного и должного поведения людей.

     Воплощение предписаний правовых норм в конкретном правоотношении осуществляется через различные формы реализации права (соблюдение, исполнение, использование, применение).

     В свою очередь, правоотношения устанавливают персональную меру возможного и должного поведения субъектов правоотношения. Перевод заключенных в юридических нормах прав и обязанностей в правоотношения позволяет реально воплотить их в фактические общественные отношения.

    Поскольку правовые нормы, реализация права и правовые отношения являются результатом сознательно-волевой деятельности человека, в качестве элемента механизма правового регулирования можно назвать правовое сознание. Особенность этого элемента в том, что частные и общественные интересы и потребности, прежде чем воплотиться в правовых нормах, проходят через волю и сознание людей, создающих эти нормы (парламент). Реализация, практическое воплощение предписаний норм права в отношениях также осуществляется на основе сознательно-волевой деятельности людей и чем выше уровень правосознания, тем точнее исполняются требования правовых норм.

     Акты официального толкования норм административного права – это правовые акты, принятые компетентными государственными органами и должностными лицами и содержащие разъяснение норм административного права. В отличие от других актом органов исполнительной власти они имеют свои отличительные особенности:

= не устанавливают новых норм;

= не отменяют и не изменяют содержание норм;

= обладают юридической силой и применяются в течение срока действия толкуемой нормы права;

= раскрывают смысловое содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации;

= обладают государственно-властным характером, так как исходят от управомоченного субъекта;

= адресуются субъектам правоприменения.

    Акты применения норм административного права – это индивидуальные, государственно-властные предписания, издаваемые  уполномоченными на то субъектами, содержащие разрешение конкретного юридического дела на основе норм административного права. Они имеют свои отличительные признаки:

  • государственно-властный характер, обязательность для адресатов;
  • принимаются уполномоченными субъектами в пределах компетенции;
  • носят подзаконный характер, принимаются на основании и во исполнение закона;
  • индивидуализируют требования административно-правовых норм применительно к конкретной ситуации;
  • обладают конкретной установленной формой;
  • издаются в соответствии с установленной процедурой.
При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!